ppp模式研究报告

中国政府和社会资本合作(PPP)近年来发展较快。26日在北京发布的《中国PPP指数报告》表示，按照区域划分，华中和华东地区PPP发展情况较好，各省市区可分成三个方阵。当天由中国财政部、北京大学指导，北京大学PPP研究中心主办的“全球PPP50人”论坛首届年会在北京举办，年会上发布了上述报告。报告划分的三个方阵包括：第一方阵：北京、广东、河南、江苏、山东、浙江。第二方阵：安徽、福建、贵州、海南、河北、湖北、湖南、江西、陕西、上海、四川、新疆、云南。第三方阵：重庆、甘肃、广西、黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古、宁夏、青海、山西、天津、西藏。报告建议，加快建立健全PPP相关的法律法规，提升法治水平强化政府公信力程度，促进中部和北部地区省份PPP发展。降低融资成本、规范社会资本退出方式是提高社会资本总体参与度的有效途径，重视风险识别分配机制、优化资源配置、加强风险防控，推动PPP可持续规范发展。根据有关规定，中国建立了全国PPP综合信息平台及项目管理库。PPP项目按全生命周期分为识别、准备、采购、执行和移交5个阶段。其中，准备、采购、执行和移交4个阶段的项目纳入管理库。中国财政部政府和社会资本合作(PPP)中心提供的统计数据显示，今年前三个季度，管理库新增项目1152个、投资额1.5万亿元(人民币，下同)。截至2018年三季度，管理库累计项目数8289个、投资额12.3万亿元。1到9月，全国新增落地项目1360个、投资额1.7万亿元。截至2018年三季度，管理库累计落地项目数4089个、投资额6.3万亿元。

为更好的了解全国PPP项目财承报告编制的规范性情况，财政部PPP中心对截至2018年1月末已纳入全国PPP综合信息平台项目库的7446个PPP项目进行了财政承受能力论证报告规范性的评估分析，并发布一篇万字文章，得出六个结果、发现四个问题、提出四个建议。全文要点总结如下：一、规范性分析（一）全国财承报告规范率超70%截至2018 年1 月末，全国PPP 项目综合信息平台管理库中PPP 项目共7446 个。其中，有5400 个项目财承报告编写规范，占项目总数的72.5%；2046 个项目财承报告编写不规范（其中有1046 个项目财承报告无法获取或读取），占比27.5%。全国PPP 项目财承报告编写工作总体情况较乐观。（二）财承报告规范率逐步提升随着21 号文出台，各地逐步加强PPP 财承论证工作，财承论证日趋规范化。近三年来，财承报告规范率总体呈增长趋势。目前，财承报告规范率已由2015 年初的不足30%，提高至90%以上。（三）各地区财承报告规范率差异不大从全国各区域财承编写情况来看，华北、西南地区财承报告规范率较高，分别为78.9%、74.2%。东北、西北地区财承报告规范率相对较低，分别为58.4%、69.8%。具体到各省（直辖市、自治区）来看，除去上海、西藏、天津等PPP 项目数量较少的地区外，山西、云南、河北、湖南、福建财承报告规范率最高，分别为91.2%、84.1%、83.6%、83.2%、81.0%。（四）12 个行业财承报告规范率高于70%19 个行业中，有12 个行业财承报告规范率在70%以上，其中，林业、科技、旅游等行业规范率最高，分别为90.9%、82.4%、81.8%。（五）国家级示范项目财承规范程度较高截至2018 年1 月末，管理库中国家级示范项目共1093个，财承报告编写规范的项目共954 个，总体规范率达到87.3%。其中，第一、二批示范项目由于财承论证完成时间较早，规范程度相对较低，第三、四批示范项目财承报告规范率逐步提高到90%左右，高于非示范项目的70.0%。（六）入库咨询机构财承报告规范程度略高在7446 个项目中，提供财承报告编制机构名称的共5279个，涉及3088 个编制单位。其中，进入财政部PPP 咨询机构库的编制单位有318 个，财承报告规范程度为89.3%；其余2770 个单位财承报告规范程度为87.6%。二、存在的主要问题（一）财承报告缺失或不完整本次统计的7446 个PPP 项目中，共计1046 个项目未上传完整的财承报告，未上传完整的财承报告本文主要分为以下几种情况：1、用财承报告的政府批文文件代替财承报告；2、用合同节选、实施方案节选等文件代替财承报告；3、仅上传测算表或测算说明等部分截图；4、对财承报告关键数据进行遮挡；5、以照片形式上传，且图片清晰度较低导致无法正常阅读。（二）一般公共预算支出未做测算或概念混淆21 号文规定，在进行财政支出能力评估时，未来年度一般公共预算支出数额可参照前五年相关数额的平均值及平均增长率计算，并根据实际情况进行适当调整。本次统计中，部分项目在开展财承论证时对“一般公共预算预测”这一步骤，仍存在以下主要问题：1、未对一般公共预算支出进行预测，直接得到财承通过的结论；2、一般公共预算支出测算过程中未提供或计算历史一般公共预算支出增长率；3、计算是否超过10%红线时，未以年度一般公共预算支出预测数据作为分母，错将本级财政收入、本级财政总支出、年度预算等代替一般公共预算支出进行计算。（三）支出责任未按各本级和渠道理清根据21 号文规定，PPP 项目能通过财承论证的主要依据是当地全部PPP 项目每年需要从预算中安排的支出责任占当年一般公共预算支出比例不超过10%。本次统计中，存在多个本级共同支付、多种支付渠道的PPP 项目，未按照各本级或各渠道的支出责任分开论证的情况，主要体现在以下方面：1、对于涉及到上下多级财政部门按照约定比例分别进行政府付费或补贴的项目，未按不同财政本级分别评估每级政府目前全部PPP 项目的支出责任情况；2、跨区域项目未分开评估每个地区财政支出责任是否超限；3、打包项目未明确子项目对应的政府支出责任；4、通过政府性预算基金等渠道支出的项目，未说明每年通过各类渠道的支出金额。（四）财承论证步骤有缺失21 号文明确规定，财承论证是对本级全部已实施和拟实施PPP 项目的财政支出责任汇总测算。本次统计发现，7446 个项目中72.5%的财承报告能够汇总并计算本项目各年度财政支出占比，但能够综合考虑本级内其他PPP 项目财政支出责任的项目不足五成。同时，在财承论证中还存在以下步骤缺失问题：（1）在支出测算时，不考虑风险承担、配套投入；（2）仅有全生命周期内四项支出总数，无分年度数据；（3）未分年度汇总四项支出，无各年政府支出责任总额；（4）未说明项目起止年份，导致无法将各年支出责任与一般公共预算进行对比；（5）多个项目通过一份财承报告进行评估，没有对单个项目进行支出测算；（6）未按21 号文要求编制报告，不经详细测算和论述直接得出通过财承论证的结论。三、规范建议（一）加强数据录入规范化管理一方面，财政部PPP 中心对省级财政部门进行信息填报的培训指导，省级财政部门定期组织对所辖市县的PPP 信息录入对口联系人的培训，确保规范录入的操作方式贯彻执行到基层；另一方面，省、市财政部门在组织每个季度对所辖行政区域内PPP 综合信息平台建设的过程中，加强对财承数据录入的规范性审查，对财承数据填报准确、财承报告上传完整的地区，在PPP 奖励政策和项目上报优先级方面给予优先考量；对于数据填报错误、财承报告上传不完整的地区，视情节严重予以警告或禁止新入库项目等惩罚。（二）统筹管理预算支出预测一方面，建议地方各级财政部门统筹管理本级PPP项目一般公共预算支出预测工作，组织专业机构采用统一的方法和口径，对当年本级一般公共预算支出进行预测，作为当年项目进行财承论证编制的依据，并为调整以往PPP 项目财政支出责任提供基础；另一方面，建议财政部门开展本级PPP 项目财承管理专题研究工作。在地方财政与经济社会良性发展的战略格局中,研究PPP 模式的推进和支出增长趋势，为财政支出责任评估提供科学依据。（三）加强各级财政支出责任汇总评估一方面，提高地方财政部门对财承报告的科学审核能力，确保财承论证的质量。对于由多个财政主体承担支出责任的PPP 项目，建议相关财政主体明确各自政府支出责任，并纳入到各自的本级财政预算中。另一方面，建议各地财政部门建立和完善地方PPP 项目名录，为财承编制单位提供参考。同时，选取名录中各行业较为规范财承报告作为示范样本，为同类项目的财承论证提供案例借鉴，更高效地推进各行业PPP 项目财承评估规范化。（四）加强咨询机构管理一方面，以绩效导向、能进能出、动态调整、公开透明的原则，定期公布操作规范、考核良好的咨询机构白名单。各级财政及PPP 管理部门在开展财承论证工作和宣传培训时，应优先考量与白名单中咨询机构合作。另一方面，各地政府财政部门应加强对咨询服务质量的管理，通过咨询服务合同的条款明确对咨询服务的绩效考核要求。最后，建议咨询机构建立并形成行业自律机制，加强人员培训，共同维护咨询服务市场秩序，促进PPP 咨询服务对各级地方政府的高质量供应。全文：PPP财政承受能力论证报告规范性分析财政部PPP中心中国投资咨询有限责任公司摘要截至2018年1月末，全国PPP项目综合信息平台管理库中PPP项目共7446个。对这些财承报告进行分析，得到以下结果：（1）5400个项目财承报告编写规范，占项目总数的72.5%；2046个项目财承报告编写不规范（其中有1046个项目财承报告无法获取或读取），占比27.5%。全国PPP项目财承报告编写工作总体情况较乐观。（2）近三年来，财承报告规范率总体趋好。目前，财承报告规范率已由2015年初的不足30%，提高至90%以上。（3）各地区财承报告规范率差异不大。华北、西南地区财承报告规范率较高，分别为78.9%、74.2%。东北、西北地区财承报告规范率相对较低，分别为58.4%、69.8%。（4）19个行业中，有12个行业财承报告规范率在70%以上，其中，林业、科技、旅游等行业规范率最高，分别为90.9%、82.4%、81.8%。（5）国家级示范项目在财承论证工作中发挥了较好的示范带头作用，财承报告规范率为87.3%，高于非示范项目的70.0%。（6）财承报告编制单位共3088个。其中，进入财政部PPP咨询机构库的编制单位有318个，财承报告规范率为89.3%；其余2770个单位财承报告规范率为87.6%。入库机构财承报告规范率略高于非入库机构。财承报告编制工作主要存在的问题：一是财承报告缺失或不完整；二是一般公共预算支出未做测算或概念混淆；三是支出责任未按各本级和渠道理清；四是财承论证步骤有缺失。下一步工作的建议：一是加强PPP数据录入规范化管理，分级逐层确保PPP数据全面准确；二是统筹管理预算支出预测工作，确保地方财政支出能力评估科学合理；三是加强各级财政支出责任汇总评估，确保各级财政支出责任清晰明确；四是加强咨询机构管理，鼓励地方咨询机构形成行业自律机制。正文一、财承论证的目的和意义为有序推进政府和社会资本合作项目实施，保障政府切实履行合同义务，有效防范和控制财政风险，2015年4月，财政部印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号），指导各地开展PPP项目财承论证工作。开展财承论证能够科学评估项目实施对当前及未来年度财政支出的影响，防范和控制财政风险；能够促进地方政府更加高效的利用财政资金，统筹考虑未来财政负担，优先发展最为迫切的高质量项目；能够有效防止某一行业和领域PPP项目过于集中，从而避免产能过剩等问题；也能够打消社会资本方的顾虑，为双方履行合同义务提供重要保障，有利于实现PPP及地方经济的可持续发展。二、财承报告规范性分类本次财承报告规范性分析，仅对财承报告编写形式是否规范进行分析，不讨论财政支出实际测算过程的规范性。根据财金[2015]21号文（以下简称“21号文”）规定，财承报告编写应包含以下18项关键点：表 1财承报告编写关键点根据21号文中明确的财承报告18项关键点，目前管理库中的财承报告的规范性情况可分为以下几种类型：一是财承论证步骤完全符合21号文要求，财承报告包含了以上18个关键点；二是财承论证步骤存在部分缺失，但可以通过汇总统计得到本项目分年度股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入数额；分年度财政支出总额；分年度一般公共预算支出的预测值；分年度财政支出占一般公共预算支出的比例。以上两种情况在本次分析中定义为“规范”类型。对于没有满足21号文规定应包含的基本内容，无法完整汇总出以上数值的财承报告，以及管理库中无法获取或读取财承报告的项目，在本次分析中定义为“不规范”类型。财承报告规范的项目数量占项目总数的比例称作“规范率”。三、财承论证规范性分析（一）全国财承报告规范率超70%截至2018年1月末，全国PPP项目综合信息平台管理库中PPP项目共7446个。其中，有5400个项目财承报告编写规范，占项目总数的72.5%；2046个项目财承报告编写不规范（其中有1046个项目财承报告无法获取或读取），占比27.5%。全国PPP项目财承报告编写工作总体情况较乐观。（图1）图 1全国PPP项目财承报告规范情况（二）财承报告规范率逐步提升随着21号文出台，各地逐步加强PPP财承论证工作，财承论证日趋规范化。近三年来，财承报告规范率总体呈增长趋势。目前，财承报告规范率已由2015年初的不足30%，提高至90%以上。（图2）图2 2015-2018年各季度财承报告规范率情况（三）各地区财承报告规范率差异不大从全国各区域财承编写情况来看，华北、西南地区财承报告规范率较高，分别为78.9%、74.2%。东北、西北地区财承报告规范率相对较低，分别为58.4%、69.8%。（图3）图3各区域财承报告规范率情况具体到各省（直辖市、自治区）来看，除去上海、西藏、天津等PPP项目数量较少的地区外[1]，山西、云南、河北、湖南、福建财承报告规范率最高，分别为91.2%、84.1%、83.6%、83.2%、81.0%。（图4）图4各地财承报告规范率情况（四）12个行业财承报告规范率高于70%19个行业中，有12个行业财承报告规范率在70%以上，其中，林业、科技、旅游等行业规范率最高，分别为90.9%、82.4%、81.8%。（图5）图5各行业财承报告规范率情况（五）国家级示范项目财承报告规范程度较高截至2018年1月末，管理库中国家级示范项目共1093个，财承报告编写规范的项目共954个，总体规范率达到87.3%。其中，第一、二批示范项目由于财承论证完成时间较早，规范程度相对较低，第三、四批示范项目财承报告规范率逐步提高到90%左右，高于非示范项目[2]的70.0%。国家级示范项目在财承论证工作中发挥了较好的示范带头作用。（图6）图6国家级示范项目财承报告规范率情况（六）入库咨询机构财承报告规范程度略高在7446个项目中，提供财承报告编制机构名称的共5279个，涉及3088个编制单位。其中，进入财政部PPP咨询机构库的编制单位有318个，财承报告规范程度[3]为89.3%；其余2770个单位财承报告规范程度为87.6%。入库机构财承报告规范程度略高于非入库机构。3088个编制单位中，规范程度在80%以上的有2601个，规范率不足60%的有408个。咨询机构的技术能力和规范性操作程度，一定程度上影响了地方对本级财政支出能力的判断准确度（图7）。图7 3109家财承报告编写单位规范程度分布图选取3088个机构中编制数量最多、项目覆盖地区较广的100个单位进一步分析发现，同一机构在不同地区的规范程度平均有8.2%的差异。由此可见，同一机构在不同地区开展财承论证时，报告质量也存在一定差别，咨询机构有待完善内部技术管控体系、统一技术标准。四、财政承受能力论证报告存在的主要问题分析显示，目前PPP项目财承报告总体上规范率和规范程度较高，主要体现财承论证流程和报告要素的完整性，但财承工作不论是形式还是实质上仍存在问题，特别是论证测算不科学、不准确等问题，影响论证质量。（一）财承报告缺失或不完整本次统计的7446个PPP项目中，共计1046个项目未上传完整的财承报告，使得财承信息无法全面统计，对综合信息平台的管理工作造成了影响。未上传完整的财承报告本文主要分为以下几种情况：（1）用财承报告的政府批文文件代替财承报告；（2）用合同节选、实施方案节选等文件代替财承报告；（3）仅上传测算表或测算说明等部分截图；（4）对财承报告关键数据进行遮挡；（5）以照片形式上传，且图片清晰度较低导致无法正常阅读。财承报告是各级政府在进行PPP项目支出前的主要依据。以上问题也反映了部分地区未严格落实《政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台信息公开管理暂行办法》（财金[2017]1号）要求，在上报和审核项目信息时对报告的完整性和准确性重视不足。（二）一般公共预算支出未做测算或概念混淆21号文规定，在进行财政支出能力评估时，未来年度一般公共预算支出数额可参照前五年相关数额的平均值及平均增长率计算，并根据实际情况进行适当调整。本次统计中，部分项目在开展财承论证时对“一般公共预算预测”这一步骤，仍存在以下主要问题：（1）未对一般公共预算支出进行预测，直接得到财承通过的结论；（2）一般公共预算支出测算过程中未提供或计算历史一般公共预算支出增长率；（3）计算是否超过10%红线时，未以年度一般公共预算支出预测数据作为分母，错将本级财政收入、本级财政总支出、年度预算等代替一般公共预算支出进行计算。以上做法违背了21号文的要求，导致无法准确衡量PPP项目财政支出的占比情况，弱化了财承论证协助监管PPP项目的作用。（三）支出责任未按各本级和渠道理清根据21号文规定，PPP项目能通过财承论证的主要依据是当地全部PPP项目每年需要从预算中安排的支出责任占当年一般公共预算支出比例不超过10%。本次统计中，存在多个本级共同支付、多种支付渠道的PPP项目，未按照各本级或各渠道的支出责任分开论证的情况，主要体现在以下方面：（1）对于涉及到上下多级财政部门按照约定比例分别进行政府付费或补贴的项目，未按不同财政本级分别评估每级政府目前全部PPP项目的支出责任情况；（2）跨区域项目未分开评估每个地区财政支出责任是否超限；（3）打包项目未明确子项目对应的政府支出责任；（4）通过政府性预算基金等渠道支出的项目，未说明每年通过各类渠道的支出金额。以上做法反映了部分地区对财承论证的意义和目的理解不深，导致在财承论证中存在责任不明、分级不清等诸多问题。（四）财承论证步骤有缺失财承论证步骤的严谨程度，影响当地未来财政支出风险防控能力。21号文明确规定，财承论证是对本级全部已实施和拟实施PPP项目的财政支出责任汇总测算。本次统计发现，7446个项目中72.5%的财承报告能够汇总并计算本项目各年度财政支出占比，但能够综合考虑本级内其他PPP项目财政支出责任的项目不足五成。同时，在财承论证中还存在以下步骤缺失问题：（1）在支出测算时，不考虑风险承担、配套投入；（2）仅有全生命周期内四项支出总数，无分年度数据；（3）未分年度汇总四项支出，无各年政府支出责任总额；（4）未说明项目起止年份，导致无法将各年支出责任与一般公共预算进行对比；（5）多个项目通过一份财承报告进行评估，没有对单个项目进行支出测算；（6）未按21号文要求编制报告，不经详细测算和论述直接得出通过财承论证的结论。以上问题反映出提供财承论证服务的咨询服务的机构和人员水平参差不齐，对于政策理解不透、把握不牢。部分机构从业人员为了迎合政府和投资人推动项目尽快落地的需求，而忽略财承论证质量，有悖于通过财承论证有效化解和防范PPP项目风险的初衷。五、财承论证规范建议为适应规范发展PPP的要求，针对当前PPP项目财承工作存在的问题，一方面应切实把21号文各项规定落实到位，避免财承论证流于形式，另一方面通过财承规范化操作，促进财承论证指引进一步优化，不断提升论证科学性和质量。（一）加强数据录入规范化管理完整准确的PPP数据信息是财承论证规范化开展的基础，是PPP综合信息平台运行管理的首要环节。财金[2017]1号文强调各级财政部门要真实、完整、准确、及时录入应公开PPP项目信息。按照财金[2017]1号文要求，建议加强对地方财承报告上传录入的规范操作培训，进一步优化升级综合信息平台系统的信息收集和上传管理功能。同时，地方各级财政部门需加强PPP项目信息录入审查工作，形成自上而下、层层把关的规范化指导机制。一方面，财政部PPP中心对省级财政部门进行信息填报的培训指导，省级财政部门定期组织对所辖市县的PPP信息录入对口联系人的培训，确保规范录入的操作方式贯彻执行到基层；另一方面，省、市财政部门在组织每个季度对所辖行政区域内PPP综合信息平台建设的过程中，加强对财承数据录入的规范性审查，对财承数据填报准确、财承报告上传完整的地区，在PPP奖励政策和项目上报优先级方面给予优先考量；对于数据填报错误、财承报告上传不完整的地区，视情节严重予以警告或禁止新入库项目等惩罚。（二）统筹管理预算支出预测财政支出能力评估是在测算PPP 项目的预算支出责任的基础上，评估PPP 项目实施对当前及今后年度财政支出的影响。其中，对于PPP项目所在本级的一般公共预算支出的预测工作，是影响支出能力测算准确性的关键指标。针对部分PPP项目在进行一般公共预算支出预测时易出现的步骤缺失等问题，一方面，建议地方各级财政部门统筹管理本级PPP项目一般公共预算支出预测工作，组织专业机构采用统一的方法和口径，对当年本级一般公共预算支出进行预测，作为当年项目进行财承论证编制的依据，并为调整以往PPP项目财政支出责任提供基础；另一方面，建议财政部门开展本级PPP项目财承管理专题研究工作。在地方财政与经济社会良性发展的战略格局中,研究PPP模式的推进和支出增长趋势，为财政支出责任评估提供科学依据。（三）加强各级财政支出责任汇总评估财承论证是为了科学的评估PPP项目对当前及以后年度财政支出的影响。根据21号文规定，PPP项目的财承评估，是在财政部门识别和测算单个项目的财政支出责任的基础上，对年度全部已实施和拟实施的PPP 项目的汇总评估。因此，最新一个PPP项目的财承报告必须反映本级之前所有PPP项目的政府支出责任。对于目前财承论证工作中普遍存在的只考虑单一项目支出责任的问题，一方面，建议各级地方财政部门加强财承论证的专题学习，从政策解读、测算方法等多方面进行应用指导，提高地方财政部门对财承报告的科学审核能力，确保财承论证的质量。对于由多个财政主体承担支出责任的PPP项目，建议相关财政主体明确各自政府支出责任，并纳入到各自的本级财政预算中。另一方面，建议各地财政部门建立和完善地方PPP项目名录，为财承编制单位提供参考。同时，选取名录中各行业较为规范财承报告作为示范样本，为同类项目的财承论证提供案例借鉴，更高效地推进各行业PPP项目财承评估规范化。（四）加强咨询机构管理根据21号文规定，财政部门可通过政府采购方式聘请专业中介机构协助进行财承论证工作。鉴于目前财承报告中存在一些常识性的编制错误，建议加强对咨询机构的管理。一方面，深入贯彻《政府和社会资本合作（PPP）咨询机构库管理暂行办法》中的关于PPP机构库的绩效导向、能进能出、动态调整、公开透明的原则，定期公布操作规范、考核良好的咨询机构白名单。各级财政及PPP管理部门在开展财承论证工作和宣传培训时，应优先考量与白名单中咨询机构合作，推动PPP咨询服务市场规范有序发展。另一方面，各地政府财政部门应加强对咨询服务质量的管理，通过咨询服务合同的条款明确对咨询服务的绩效考核要求。最后，建议咨询机构建立并形成行业自律机制，加强人员培训，共同维护咨询服务市场秩序，促进PPP咨询服务对各级地方政府的高质量供应。附件.财承论证规范案例依据21号文的18项关键步骤，规范的财承报告编写主要包含四项内容，分别为：①项目概况，描述项目基本信息；②责任识别，明确PPP项目全生命周期过程的政府财政支出责任；③支出测算，分别对各项财政支出责任进行测算；④能力评估，包括财承评估及行业和领域均衡性评估。具体如下：（一）项目概况项目概况主要参照该项目可行性研究报告及实施方案等，对项目的基本信息进行描述。通常包括项目性质（新建项目/存量转让项目）、实施机构（政府方、社会资本合作方基本情况和项目公司名称）、选址、建设内容、规模、投资估算、资金筹措、项目运作方式、回报机制、合作期限、建设期限等内容。（二）责任识别PPP项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入四部分。本节内容需要对项目是否承担各项支出责任进行判断。其次对具体支出责任组成进行说明，如不需承担某项支出责任，则说明原因。1、股权投资明确政府方与社会资本方的出资比例及出资额，并说明所组建项目公司的股权出资结构。2、运营补贴对政府付费，使用者付费，可行性缺口补助等不同的收入方式进行明确区分。并根据不同付费模式明确政府在合作期内的运营补贴支出责任。3、风险承担PPP项目大多具有一定的公共属性，并且可能出现临时接管、合同终止补偿等情况，政府应与社会资本共同承担一定的风险，并对风险来源进行全面合理识别。4、配套投入充分考虑土地使用价值及相关支撑政策等方面带来的财政支出责任，对配套支出责任进行全面合理识别。（三）支出测算支出测算是根据各类支出责任的特点、情景和发生概率等因素，对项目全生命周期内财政支出责任分别进行测算。本节根据责任识别情况分别对股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入四部分支出进行合理测算，以表格形式分年度列明政府各项支出及支出责任总额，并注重区分建设期和运营期支出。1、股权投资股权投资支出=项目资本金*政府占项目公司股权比例2、运营补贴运营补贴支出根据项目建设成本、运营成本及利润水平合理确定，并按照不同付费模式分别测算。政府付费模式项目：在测算过程中：①测算支出责任时使用应使用财金[2015]21号文规定的计算公式，未使用的应当说明取舍原因。②折现率、合理利润率等重要参数应参考财金[2015]21号文规定，并根据实际情况加强与地方政府沟通及咨询PPP财务专家意见，确保参数测算结果符合实际，并对参数来源加以说明。③对于可行性缺口补助项目，应当测算使用者付费金额，每年财政支出责任总额应为非负值。④充分考虑合理利润率变化对运营补贴支出的影响。⑤PPP项目实施方案中的定价和调价机制通常与消费物价指数、劳动力市场指数等因素挂钩，会影响运营补贴支出责任。在可行性缺口补助模式下，运营补贴支出责任受到使用者付费数额的影响，而使用者付费的多少因定价和调价机制而变化。在计算运营补贴支出数额时，应当充分考虑定价和调价机制的影响。3、风险支出参考21号文可采用比例法、情景分析法、概率法，计算各种风险发生带来的风险承担支出。4、配套支出配套投入支出数额=政府拟提供的其他投入总成本社会资本方支付的费用在完成四项支出测算后，汇总计算每年政府支出责任，如表2所示：（四）能力评估财承评估包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估。包括以下步骤：1、对项目财政支出本级在项目实施期间的财政预算支出预测注明一般公共预算支出的预测方式和取值，明确一般公共预算支出的金额。参考21号文规定可采用下列测算方式：①计算前五年一般公共预算支出增长率，一般可根据应发生支出的财政本级近五年一般公共预算支出数额，测算历年平均增长率。如表3所示：②预测未来一般公共预算支出增长率，根据历年平均增长率及当地经济发展实际情况进行适当调整，得出未来项目实施期间一般公共预算支出增长率。③按年度列明未来一般公共预算支出数额，按照预测增长率对未来年度一般公共预算支出进行测算，并分年度列明。如表4所示：测算中参考当地以往PPP项目财承预测数值，并加强咨询机构和财政部门沟通，尽量保证同一地区同一年度的各项目对未来年度一般公共预算支出数额的预测保持协调一致。2、PPP项目财政支出能力评估根据地方PPP项目名录，汇总该财政支出本级的全部已实施和拟实施的PPP项目支出，分年度列明各项目的政府支出责任，并以该财政支出本级一般公共预算支出做为分母分年度计算政府支出责任占比。对于未建立地方PPP项目名录的地区，财承报告编写单位应与地方财政部门充分沟通，将当地已实施和拟实施的项目对应的财政支出责任进行汇总分析。此外，如果本项目部分支出通过基金等非一般公共预算渠道进行支出，需要按不同渠道列明每年支出金额，并将每年通过一般公共预算进行的支出与预算预测值相比较，如表5所示：21号文要求每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。根据这一标准，可对所评估项目是否通过论证进行初步判断。3、行业和领域平衡性评估应对本地区已实施和拟实施的PPP项目所处的行业和领域进行总结分析，明确本项目的实施是否会导致某个行业的PPP项目过于集中的问题。4、论证结果结合PPP项目财政支出能力评估及行业和领域平衡性评估说明本项目的论证结果。在项目全生命周期中，每一年度相应财政本级内全部已实施和拟实施的PPP项目支出占一般公共预算支出比例都不超过10%，且该项目的实施可以实现行业和领域平衡，则该项目通过财承论证。（五）报告撰写注意事项①各分项支出责任的加总应等于财政支出的总额，各项数据应当保持前后一致。②PPP项目财政支出能力评估中，分母只可使用一般公共预算支出这一指标，且同一行政区不同项目对公共预算支出预测差别较大时，出于谨慎性原则，建议同财政部门沟通后采用较小值。③应当明确项目对应的财政支出本级。涉及到不同的财政支出本级的跨区域项目，应分地区按以上步骤分别进行财承论证。其中，需要计算各本级涉及的支出责任，并加总对应地区所有PPP项目支出责任，再和当地一般公共预算支出进行比较。④对于行业相同或相近采用打包方式进行采购的PPP项目，应将政府支出责任分解落实到每个子项目，⑤得出项目财政承受能力符合政策要求的结论时必须有具体数据支撑。⑥使用基金等渠道承担部分支出的项目，建议根据谨慎性原则，以明确落实可使用的基金等渠道类别、预算规模的文件作为依据。（来源：财政部PPP中心）（说明：微信平台文章的观点仅代表作者，对于无法核实真实作者或者作者出处有误的，请及时联系我们删除，保护知识产权是对作者的基本尊重。）

新华网北京12月26日电 在26日举行的由财政部、北京大学指导，北京大学PPP研究中心主办的“全球PPP50人”论坛首届年会上，北京大学PPP研究中心《北京大学·中国PPP指数》《北京大学·中国PPP市场蓝皮书》《PPP示范项目案例选编——幸福产业》《PPP支持脱贫减贫的探索》等研究成果正式发布。下为相关成果简介：《北京大学·中国PPP指数报告》简介《北京大学·中国PPP指数报告》（以下简称北大PPP指数报告）全面展现了地方政府保障水平、社会参与情况以及PPP市场整体运行状态、发展环境和发展机会，提出了促进各地方政府提供更好的保障、引导社会资金进入、推动PPP可持续规范发展的相关建议。课题组本着系统性、客观性、科学性、可操作性和可比性的基本原则，经过反复论证以及对数据多方位对比监测，从政府保障、社会参与和项目运行三个角度构建了北京大学·中国PPP指数，强调地方政府责任和信用、参与企业责任（即项目双方责任）。北大PPP指数报告建议，我国要加快建立健全PPP相关的法律法规，提升法治水平强化政府公信力程度，并从宏观和微观两个方面促进中部和北部地区省份PPP发展。报告建议进一步降低融资成本、规范社会资本退出方式是提高社会资本总体参与度的有效途径，重视风险识别分配机制、优化资源配置、加强风险防控，推动PPP可持续规范发展。《北京大学·中国PPP市场蓝皮书》简介《北京大学·中国PPP市场蓝皮书》（以下简称北大PPP蓝皮书）围绕PPP发展现状，系统分析和跟踪国内典型行业应用与热点评论，在兼顾学术与实践的基础上，提出改革方向与趋势研判。北大PPP蓝皮书全书共八章，分为上、中、下三篇，其中，上篇为“中国PPP发展的背景与实务”，该篇对PPP内涵进行了系统辨析、详细介绍了PPP的历史沿革，并对轨道交通、污水处理、园区开发、生态建设和环境保护、文化场馆、五个典型行业实案例进行深入剖析。在中篇“中国PPP发展的数据与现状”中，蓝皮书全面系统地构建了中国各省PPP发展机会评估指标，通过量化的方式对我国各地PPP的发展情况进行了梳理，为政府和社会配置PPP资源提供了决策支持。蓝皮书下篇“一个理想的PPP发展思考”，通过对PPP项目中存在的合规性问题、热点问题、未来发展改革方向的梳理，认为未来在继续完善监管体系的同时，PPP项目的“中后端”监管，即运行阶段的监管和约束必将加强。《PPP示范项目案例选编——幸福产业》简介《PPP示范项目案例选编——幸福产业》（以下简称案例集》）由财政部PPP中心和北京大学PPP研究中心联合编制，主要围绕PPP示范项目中幸福产业案例进行选编。幸福产业涉及养老、教育、体育、旅游、文化共5个与人民幸福感密切相关的行业。幸福产业的发展一方面有助于提升国民幸福感、改善国民生活品质，另一方面可以拉动消费升级增长，推动消费升级增长。本案例集通过严格的专家评选、实地考察，通过深入的案例研究，对幸福产业优秀PPP项目进行提炼和总结，对已实施优质项目进行表彰和推广，推动后续项目更好、更规范实施。《PPP支持脱贫减贫的探索》简介《PPP支持脱贫减贫的探索》研究报告（以下简称报告）由财政部PPP中心和北京大学PPP研究中心联合完成。报告指出，改善当前绝对贫困人口生活和发展现状，使贫困人口有机会享有优质的公共产品和服务，有利于提高全社会总福利。报告认为，能否将政府职能转变与精准扶贫绩效提升机制有效结合，是推动当前扶贫工作高效有序进行的关键之一。在扶贫领域引入各方力量并积极探索相互之间有效的合作模式是激发社会潜能的关键所在，积极引导、利用社会资源参与扶贫开发是当下扶贫开发的大势所趋。PPP的核心要素与扶贫工作的内涵具有很强的一致性，能很好地实现“政府、企业和贫困户”的三赢。

中新社上海12月18日电 (记者 缪璐)上海财经大学公共经济与管理学院和上海财经大学中国公共财政研究院18日发布的《2019中国PPP市场透明度报告》显示，2019年中国PPP市场透明度总指数为76.19，较2018年有了进一步的提升。PPP(Public-Private Partnerships)是指政府和社会资本合作。当前，中国的PPP模式已不仅是政府的一种市场化投融资手段，更是一次全面的、系统的公共服务供给市场化社会化改革举措，因而各界希望PPP能起到引领财政体制机制改革、助力公共事业全面深化改革的作用。当天，《2019中国PPP市场透明度报告》发布中英文双语版。报告对2019年年底财政部PPP管理库9398个项目的信息公开工作进行了详细评估，编制了一套“2019中国PPP市场透明度指数”。该指数囊括75个指标字段，并分为即时公开透明度指数、适时公开透明度指数，以及识别阶段、准备阶段、采购阶段和执行阶段等各阶段的透明度分指数。中国财政部政府和社会资本合作中心主任焦小平表示，信息公开加快了中国规范、透明、高效、统一的PPP大市场建设，采用现代信息技术建成的PPP信息平台又进一步提高了信息公开能力，让中国高质量高水准PPP市场建设如虎添翼。联合国亚洲及太平洋经济社会委员会经济事务官员安倍正人(Masato Abe)认为，有效的信息公开有利于促进社会资本方积极参与PPP项目，中国PPP市场信息公开取得良好成效且在不断发展，值得继续进行跟踪评估，并加强国际交流。(完)

中国经济导报中国发展网记者张守营“随着我国PPP资产流动性需求激增，尽快培育PPP二级交易市场已经成为各方重要关切。”日前由中央财经大学政信研究院发布的《中国PPP行业发展报告（2020）》做出以上论述。报告专题组专家分析，之所以做出以上论述，基于以下四点：首先，打开PPP二级交易市场大门。2014年以来，我国PPP项目经历了“潮起潮落”的发展，后逐渐趋于稳定，越来越多的项目完成建设期逐步进入运营期，项目的流动性需求激增，这使得PPP二级市场开始萌芽。财金201910号文提及要加大PPP项目融资支持，引导保险资金、中国PPP基金加大项目股权投资力度，拓宽项目资本金来源，鼓励通过股权转让、资产交易、资产证券化等方式，盘活项目存量资产，丰富社会资本方进入和退出渠道。从项目可行性到项目可融资性再到资产可交易性，是项目资产在一级市场和二级市场之间的流动过程。若要实现二级市场的发展，当务之急是打通一级市场和二级市场之间的通道，实现互相联动。PPP项目是非标资产，若要进行二级市场的交易，需要监管层面的大力支持，更需要政府和社会投资人的支持。PPP二级市场的发展根基在一级市场，有了二级市场的活跃，更能助力一级市场的良好发展。PPP模式开启了我国基础设施投资市场化的大门，PPP一级市场已具备庞大的市场基础，未来将会有更多的PPP项目竣工并逐步进入运营期，资产流动性需求激增，PPP二级市场应运而生。其次，探索基础设施股权投资新路径。PPP作为一种重要的基础设施投融资模式，如今已得到了政府、企业、金融机构的肯定，但有一个长期困扰PPP项目的问题，那就是项目投资的资金如何筹措与监管。从政府的角度来说，希望企业将资金留存在项目中，以降低项目运行过程中的各项风险；但对于PPP项目而言，只有在建设期才需要大量项目资金滚动投入，一旦进入运营期，实际需要的流动资金非常少，长期沉淀资金无疑影响企业投资的效率，变相降低投资利润。随着PPP二级市场及REITs等资产证券化通道打通，PPP项目的财务投资人将获得更多种、更灵活的退出渠道，这无疑将促进PPP项目的真股权投资。2020年是基建大年，也可能成为基础设施建设的股权投资元年。建立一个完整、健全、高效的基础设施股权投资市场，需要政府、企业、金融机构的共同努力。再次，孕育基础设施资产管理机构。目前国内基础设施领域的参与方以建筑承包商为主，专业基础设施资产投资方和管理机构占比极低。社保基金、保险基金等长线投资者仍然没有系统性地布局基础设施股权资产，在债务融资利率下行和资管新规的双重约束下，名股实债等传统投资方式需要找到一个新的配置方法。PPP模式的基础设施股权投资，为上述资产配置提供了足够灵活和具备保障条件的途径。基础设施资产作为优质资产必将得到越来越多长期股权出资人的认可和配置，无论是资产管理机构自身培育，还是建筑承包商下属投资机构的市场化运作，专业型基础设施资产机构的成长空间将进一步打开。随着国内基础设施领域二级市场的逐渐形成，预计基础设施项目股权投资人结构的多元化和资产交易会达到国际平均水平，形成国有、民营和外资背景的专业投资机构同台竞技的市场局面。最后，加快基建投资企业数字化转型。随着数字化和互联网时代来临，云计算、大数据、物联网、区块链、5G等技术为产业带来了无限机遇，也为企业高速高质发展提供了有力支撑。积极拥抱变化，实现企业的数字化转型，是摆在每个企业面前的课题。基建投资企业的投融资业务受政策周期影响较大，要顺应从BT到PPP、“F+EPC”与专项债等多种模式的不同要求，即使是同一模式，到具体项目上也是千差万别。加上涉及交通、能源、环保或片区开发等不同行业领域，和需要工程、金融、法律和财税等不同专业能力，不同类型的投资模式学习使用成本高。为了顺应政策和市场环境变化，基建投资和城投企业不得不紧跟政策，尽可能积极地响应投资项目需求的变化，发展新业务，提供新服务。随着PPP二级市场形成和Reits等证券化退出途径出现，基础设施资产的升值和流动有了更多的机会。数字化手段将能发挥更大的作用助力基建投资企业抓住这样的机会，真正实现从项目管理，甚至是施工管理，到全生命周期资产管理的转变。

中国经济导报 中国发展网记者 张守营“随着我国PPP资产流动性需求激增，尽快培育PPP二级交易市场已经成为各方重要关切。”日前由中央财经大学政信研究院发布的《中国PPP行业发展报告（2020）》做出以上论述。报告专题组专家分析，之所以做出以上论述，基于以下四点：首先，打开PPP二级交易市场大门。2014年以来，我国PPP项目经历了“潮起潮落”的发展，后逐渐趋于稳定，越来越多的项目完成建设期逐步进入运营期，项目的流动性需求激增，这使得PPP二级市场开始萌芽。财金〔2019〕10号文提及要加大PPP项目融资支持，引导保险资金、中国PPP基金加大项目股权投资力度，拓宽项目资本金来源，鼓励通过股权转让、资产交易、资产证券化等方式，盘活项目存量资产，丰富社会资本方进入和退出渠道。从项目可行性到项目可融资性再到资产可交易性，是项目资产在一级市场和二级市场之间的流动过程。若要实现二级市场的发展，当务之急是打通一级市场和二级市场之间的通道，实现互相联动。PPP项目是非标资产，若要进行二级市场的交易，需要监管层面的大力支持，更需要政府和社会投资人的支持。PPP二级市场的发展根基在一级市场，有了二级市场的活跃，更能助力一级市场的良好发展。PPP模式开启了我国基础设施投资市场化的大门，PPP一级市场已具备庞大的市场基础，未来将会有更多的PPP项目竣工并逐步进入运营期，资产流动性需求激增，PPP二级市场应运而生。其次，探索基础设施股权投资新路径。PPP作为一种重要的基础设施投融资模式，如今已得到了政府、企业、金融机构的肯定，但有一个长期困扰PPP项目的问题，那就是项目投资的资金如何筹措与监管。从政府的角度来说，希望企业将资金留存在项目中，以降低项目运行过程中的各项风险；但对于PPP项目而言，只有在建设期才需要大量项目资金滚动投入，一旦进入运营期，实际需要的流动资金非常少，长期沉淀资金无疑影响企业投资的效率，变相降低投资利润。随着PPP二级市场及REITs等资产证券化通道打通，PPP项目的财务投资人将获得更多种、更灵活的退出渠道，这无疑将促进PPP项目的真股权投资。2020年是基建大年，也可能成为基础设施建设的股权投资元年。建立一个完整、健全、高效的基础设施股权投资市场，需要政府、企业、金融机构的共同努力。再次，孕育基础设施资产管理机构。目前国内基础设施领域的参与方以建筑承包商为主，专业基础设施资产投资方和管理机构占比极低。社保基金、保险基金等长线投资者仍然没有系统性地布局基础设施股权资产，在债务融资利率下行和资管新规的双重约束下，名股实债等传统投资方式需要找到一个新的配置方法。PPP模式的基础设施股权投资，为上述资产配置提供了足够灵活和具备保障条件的途径。基础设施资产作为优质资产必将得到越来越多长期股权出资人的认可和配置，无论是资产管理机构自身培育，还是建筑承包商下属投资机构的市场化运作，专业型基础设施资产机构的成长空间将进一步打开。随着国内基础设施领域二级市场的逐渐形成，预计基础设施项目股权投资人结构的多元化和资产交易会达到国际平均水平，形成国有、民营和外资背景的专业投资机构同台竞技的市场局面。最后，加快基建投资企业数字化转型。随着数字化和互联网时代来临，云计算、大数据、物联网、区块链、5G等技术为产业带来了无限机遇，也为企业高速高质发展提供了有力支撑。积极拥抱变化，实现企业的数字化转型，是摆在每个企业面前的课题。基建投资企业的投融资业务受政策周期影响较大，要顺应从BT到PPP、“F+EPC”与专项债等多种模式的不同要求，即使是同一模式，到具体项目上也是千差万别。加上涉及交通、能源、环保或片区开发等不同行业领域，和需要工程、金融、法律和财税等不同专业能力，不同类型的投资模式学习使用成本高。为了顺应政策和市场环境变化，基建投资和城投企业不得不紧跟政策，尽可能积极地响应投资项目需求的变化，发展新业务，提供新服务。随着PPP二级市场形成和Reits等证券化退出途径出现，基础设施资产的升值和流动有了更多的机会。数字化手段将能发挥更大的作用助力基建投资企业抓住这样的机会，真正实现从项目管理，甚至是施工管理，到全生命周期资产管理的转变。

作者：中建政研梁舰、陈辉、高松一、我国PPP项目绩效考核发展现状PPP模式在我国发展中规范、规范中发展，通过各方努力取得了显著的成效，有效减轻了部分地区财政支出压力，化解了部分地区政府债务风险，促进了国内经济发展，提高了公共产品和服务的质量及效率。截止2018年3月末，财政部综合信息平台已累计清退管理库项目1,160个，累计清减投资额1.2万亿元。截止2018年5月31日，财政部综合信息平台入库项目7525个，总投资额19.34万亿元，四批财政部示范项目共计1,009个，投资额2.3万亿元。2014年以来，基础设施和公共服务项目采用PPP模式实施摸着石头过河，很多项目绩效考核机制设计不合理，部分项目甚至没有建立绩效考核机制，而绩效考核是确保社会资本或项目公司提供高质量公共产品和公共服务的重要约束机制。党的十九大报告提出加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。要求全面实施绩效管理，建立预算安排与绩效目标、资金使用效果挂钩的激励约束机制。财政资金是PPP项目中政府补贴的直接来源， PPP 项目绩效考核与十九大报告提出的加快建立现代财政制度相吻合。2014年至今财政部、发改委及相关部委一直以来出台的关于PPP项目的有关规定中，明确绩效考核工作是监督与管理PPP项目规范执行的重要手段，要求PPP项目进行绩效考核，且绩效考核结果应作为进行财政补贴的依据。特别是近期出台的财办金〔2017〕92号文明确指出项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的PPP项目不得入库。财政部副部长、PPP工作领导小组组长史耀斌在2017第三届中国PPP融资论坛上及《进一步推进PPP规范发展工作座谈会上的讲话》中明确指出，PPP将细化绩效考核标准，完善按效付费机制，对于不包含运营内容及无绩效考核机制等的项目，不得安排财政资金。2018年6月7日云南省财政厅与财政部PPP中心联合在昆明召开操作指引专题研讨座谈会，会议讨论了财政部PPP中心组织草拟的《PPP绩效管理操作指引》，随着操作指引全面推行，将对PPP项目规范运行、提升质量、促进PPP模式健康可持续发展起到积极的作用。从PPP项目的本质要求和财政部PPP中心推动PPP模式发展的路径中可以看出PPP项目绩效考核在PPP项目实施过程中将会越来越被重视，PPP模式从前期的无运营不PPP的时代进入了无运营、无绩效考核不PPP的时代。绩效考核的规范实施能够有效的提升公共产品和服务的质量及效率，防止政府在PPP项目的全生命周期承担过多的项目风险。系统规范的开展PPP项目绩效考核是适应我国PPP模式发展的必然选择。二、PPP项目绩效考核涵盖的主要内容PPP项目绩效考核是对PPP项目全生命周期的考核，包含建设期绩效考核、运营期绩效考核、中期评估和移交阶段对全生命周期的绩效评价等。三、如何推进PPP项目绩效考核工作探析为了使PPP模式可持续发展，需要建立系统的绩效考核机制。（1）建议财政部PPP中心会同行业主管部委建立系统的纲领文件及公示监测平台：A、建立PPP项目绩效考核流程指引；B、建立PPP项目绩效考核指标体系建立指引；C、建立PPP项目绩效考核结果公示系统（强制公示）；D、建立PPP项目绩效考核结果监测系统；E、建立PPP项目公众监督系统。确保PPP项目绩效考核是系统的、科学的、完善的、能够落实到位的。（2）建议省级财政部门会同行业主管厅委根据纲领文件做好PPP项目绩效考核的监管工作，确保下辖市、区、县PPP项目真做绩效考核、做真绩效考核。（3）建议各PPP项目所在行政区域财政部门、实施机构等会同第三方咨询机构按照指引和项目实际情况对原有绩效考核相关文件及制度进行梳理优化，做好项目的具体考核工作。（4）建议加强宣传力度，促进公众做好对项目公司提供的公共产品、服务相关内容的监督，如有不满意可以随时向监管平台反映。（5）建议建立绩效考核问责制，全面监管绩效考核，提升PPP项目绩效考核工作质量和政府对绩效考核的重视程度。四、PPP项目绩效考核体系要点探析在PPP项目的实施环节，要解决政府付费、可行性缺口补助、使用者付费与项目绩效考核的落实机制，防止政府实际承担最终的项目风险。未来设置绩效考核体系，主要要点如下：（1）PPP项目绩效考核体系要科学规范，绩效考核方案的设置符合国家关于PPP项目绩效考核的政策文件要求，绩效考核评价指标要科学客观，评价方法要合理规范，基础数据要真实准确。（2）PPP项目绩效考核体系的原则是以绩效目标为导向，坚持中立立场，从客观实际出发，以事实为依据，由多方共同参与，公平合理开展考核工作。（3）PPP项目绩效考核体系的主体是实施机构。政府也可指定其他合适的政府主体协助项目实施机构，实施机构聘请第三方咨询机构来对社会资本方进行绩效考核。但绩效考核责任主体是唯一的，仍为项目实施机构。（4）绩效考核方案的设置应明确考核内容和评价标准；绩效考核方案应结合项目特征和实际需求设置绩效考核内容。评价标准应充分结合行业要求、地域限制、时间关系和地方需求等个性化因素。针对每个考核项应设置详细的评价指标和考核得分标准。（5）绩效考核方案的设置应将常规考核与临时考核相结合。将常规考核与临时考核相结合，以及将技术考核(如取样、测量、实地观测)与公众反馈(如设立渠道收集意见并分析统计)相结合是两条应坚持的基本考核原则。（6）绩效考核不是目的，而是依据和手段。一来绩效考核结果应当与按效付费相关联，是按效付费的依据。二来关联比例确定应体现绩效考核的激励约束原则，要实现既有“激励”又有“约束”。五、地方各PPP项目所在行政区域财政部门、实施机构等如何开展PPP项目绩效考核工作探析根据《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金[2016]92号）及其他相关政策要求，特整理PPP项目绩效考核流程如下供参考：（1）整体要求财政部门应当会同相关部门，统筹安排财政资金、国有资产等各类公共资产和资源与社会资本开展平等互惠的PPP项目合作，切实履行预算收支与绩效管理、资产负债管理、信息披露与监督检查等职责，保证项目全生命周期规范实施、高效运营。（2）准备工作成立绩效考核工作组，明确工作责任。搜集PPP项目实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告、招标文件、PPP项目合同及其补充协议或承继协议、施工合同、融资合同等相关文件，确保涉及绩效考核的资料搜集齐全。（3）梳理优化对政府和社会资本或项目公司已经确认的有关绩效考核的文件（包括但不限于产出说明、运维标准、绩效考核办法、运维方案）进行梳理优化，并使梳理优化的文件既能得到相关方的认可又能确保绩效考核相关文件满足项目需求，能够约束社会资本或项目公司提供高质量的公共产品和公共服务，达到按效付费的目的。（4）成本监测行业主管部门应当会同本级财政部门做好项目全生命周期成本监测工作。每年一季度前，项目公司（或社会资本方）应向行业主管部门和财政部门报送上一年度经第三方审计的财务报告及项目建设运营成本说明材料。项目成本信息要通过PPP综合信息平台对外公示，接受社会监督。（5）开展考核财政部门应当会同行业主管部门在PPP项目全生命周期内，按照事先约定的绩效目标，对项目产出、实际效果、成本收益、可持续性等方面进行绩效考核，也可委托第三方咨询机构提出评价意见。（6）编制预算行业主管部门应按照预算编制要求，编报PPP项目收支预算。每年7月底之前，行业主管部门应按照当年PPP项目合同约定，结合本年度预算执行情况、支出绩效考核结果等，测算下一年度应纳入预算的PPP项目收支数额。（7）预算审核财政部门应对行业主管部门报送的PPP项目财政收支预算申请进行认真审核，充分考虑绩效考核、价格调整等因素，合理确定预算金额。（8）费用支付对于绩效考核达标的项目，财政部门应当按照合同约定，向项目公司或社会资本方及时足额安排相关支出。对于绩效考核不达标的项目，财政部门应当按照合同约定扣减相应费用或补贴支出。（9）考核监控财政部门应当会同行业主管部门开展PPP项目绩效运行监控，对绩效目标运行情况进行跟踪管理和定期检查，确保阶段性目标与资金支付相匹配，开展中期绩效评估，最终促进实现项目绩效目标。监控中发现绩效运行与原定绩效目标偏离时，应及时采取措施予以纠正。财政部驻各地财政监察专员办事处应对PPP项目财政管理情况加强全程监督管理，重点关注PPP项目物有所值评价和财政承受能力论证、政府采购、预算管理、国有资产管理、债务管理、绩效考核等环节，切实防范财政风险。（10）信息披露项目准备、采购和建设阶段信息公开内容包括PPP项目的基础信息和项目采购信息，采购文件，采购成交结果，不涉及国家秘密、商业秘密的项目合同文本，开工及竣工投运日期，政府移交日期等。项目运营阶段信息公开内容包括PPP项目的成本监测和绩效考核结果等。（11）绩效评价项目移交完成后，财政部门（政府和社会资本合作中心）应组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价，并按相关规定公开评价结果。评价结果作为政府开展政府和社会资本合作管理工作决策的参考依据。六、地方各PPP项目所在行政区域财政部门、实施机构等委托第三方咨询机构开展PPP项目绩效考核工作探析PPP项目的绩效考核涉及PPP项目整个生命周期，但是实践中绩效考核的主体实施机构缺少PPP的专业人员，财政部门也抽调不出更多的人员来参与到绩效考核的的具体实施过程中。因此当项目入库以后，很多项目政府方就不再投入人力、物力对项目进行监管。因为政府方专业人才的不足，个别项目社会资本方通过建设和运营相关数据的造假，骗取财政资金。从而导致执行阶段的PPP项目绩效考核问题特别突出。因此要解决PPP项目绩效考核的问题，实现PPP项目绩效考核的高效、专业、公平，有必要引入第三方咨询机构为PPP项目提供全生命周期、动态的绩效考核。（1）第三方咨询机构的选择由政府方主导，社会资本方积极参与，通过公开招标的方式选择专业、中立的第三方咨询机构，开展绩效考核。（2）委托第三方咨询机构提供PPP项目绩效考核咨询服务政策依据《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》[2016]92号），第二十七条各级财政部门应当会同行业主管部门在PPP项目全生命周期内，按照事先约定的绩效目标，对项目产出、实际效果、成本收益、可持续性等方面进行绩效评价，也可委托第三方专业机构提出评价意见。《国家发展和改革委员会关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）五、加强政府和社会资本合作项目的规范管理（五）绩效评价。项目实施过程中，加强工程质量、运营标准的全程监督，确保公共产品和服务的质量、效率和延续性。鼓励推进第三方评价，对公共产品和服务的数量、质量以及资金使用效率等方面进行综合评价，评价结果向社会公示，作为价费标准、财政补贴以及合作期限等调整的参考依据。项目实施结束后，可对项目的成本效益、公众满意度、可持续性等进行后评价，评价结果作为完善PPP模式制度体系的参考依据。《财政部关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》（财库[2014]37号）四、严格服务项目政府采购履约验收管理完善服务项目履约验收管理制度。采购人或者集中采购机构应当按照采购合同规定组织履约验收，并出具验收书，验收书应当包括每一项服务要求的履约情况。第二类服务项目，供应商提交的服务成果应当在政府部门内部公开。第三类服务项目，验收时可以邀请第三方评价机构参与并出具意见，验收结果应当向社会公告。以人为对象的公共服务项目，验收时还应按一定比例邀请服务对象参与并出具意见。（3）第三方咨询机构应该提供的服务内容A、协助政府建立绩效考核小组。B、对PPP项目进行识别和梳理，分析绩效考核中的问题并提出合理的对策。C、协助编制或优化项目建设期绩效考核、运营期绩效考核、中期评估及移交阶段全生命周期绩效评价方案，使得考核方案更具备实用性和适用性。D、根据第三方咨询机构完善且政府批准的项目绩效考核方案，实施建设期建设期绩效考核、运营期绩效考核、中期评估和移交阶段全生命周期绩效评价工作。E、协助政府编制绩效考核报告。F、协助政府完成其分工内绩效考核相关的其他工作。（4）选用第三方咨询机构的作用第三方咨询机构能够有效的推进PPP项目的绩效考核工作，协调政府和社会资本方的关系，提升双方合作的效率，实现社会效益的最大化。第三方咨询机构实施绩效考核具有灵活性、中立性、专业性的特点，可以满足PPP项目绩效考核的需要。我国PPP模式尚处于早期阶段，很多政策法规还不完善，而且未来十年、二十年、三十年还会有很多不可预见的情况发生，因此绩效考核的实施是一个动态调整的过程，需要根据项目的实际执行情况、政府和社会资本方的利益诉求调整项目的绩效考核方案。PPP绩效考核将是未来PPP项目执行的核心，PPP项目绩效考核实施质量的好坏决定了PPP事业是否能够可持续发展。建立系统、科学、合理的PPP项目绩效考核机制势在必行，需要政府、社会资本、第三方咨询机构等各方的共同努力。以上仅为一家之言，不当之处，欢迎批评指正。

工业互联网是这次ppp项目的重点。根据江阴市城乡发展局发布的专项ppp内容指引稿，编制一份ppp内容，应当在15年及以上大中型企业机构大型投资者的参与下，全市跨部门跨区域以及跨企业系统完成。现在江阴市（作为项目执行地）一方面在推进ppp企业股权登记制度，另一方面，要保障ppp企业主体资格的真实合法性，采取严格有效的程序和机制落实ppp项目融资用途的真实合法性。关于ppp融资用途真实合法性认定标准规定，从2015年3月5日起施行，从当前的ppp项目实际情况来看，主要参考三个要点。是否真实收取了现金；是否属于政府性基金划拨中基金份额或者项目前期建设投资项目的整体收回。政府部门是否有支付ppp项目款项的职责。江阴市城乡发展局负责企业真实合法性审查。要实现政府信息透明化。ppp项目基础设施建设收益如何实现价值真实有效。根据江阴市积极推进ppp项目前期建设用地使用权租赁市场来看，未来ppp项目会按照实际经营情况对ppp项目方进行退出约定，能够把前期投资按比例退还给项目方的，就能够做到商品房收益率8%左右，并具有较大的投资空间。如果再进一步，后期ppp项目完成一期工程的各项建设之后，完成项目可行性研究报告和尽职调查后，将会全部退还给企业方。可行性研究报告要规范审查。当前我国可行性研究制度过于混乱。主要问题在于：ppp内容操作手续不一、收取手续费用极高，企业资金安全不清楚。如果ppp内容由各级政府责任主体完成，加上运营承诺等内容的规范审查、承诺制要求，则可避免上述问题。项目收益向企业主动申报。江阴市曾经在分批次由区县政府完成项目的ppp融资，ppp收益保证制度要求，一旦一个项目投资200亿元完成后，给予一定的浮动收益率，在全市范围内按一定比例向ppp内部出资主体提供。建立ppp项目信息网络档案。要完善立项许可制度。ppp项目立项报告由项目建设总体、项目收益规划以及风险和控制措施这三项内容组成。其中ppp项目建设总体，包括ppp业务模式、ppp项目前期基础设施建设、ppp项目发展规划等内容。ppp项目收益规划是ppp项目收益规划的指导性文件，在江阴市项目总体、收益规划阶段就全部完成ppp项目建设总体的资金筹措部分。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。在立项报告阶段充分发挥政府信息透明化、网络化、数据化、专业化特点，对各类政府信息进行归类、分类存档，对关键的项目信息经县级以上市政府核准采用网络化公开存档。

摘要：建设国家储备林能够缓解国家木材供应的紧张局面，对于国家林业项目的发展具有至关重要的作用，但国家储备林项目始终面临着贷款难、融资模式单一等融资困境。PPP模式非常适合国家储备林项目，却并未被大范围推广。文中通过分析目前国家储备林项目PPP可用的几种模式，提出PPP模式的适用条件，找到相关制约因素，最后提出解决方法与应用推广策略。关键词：国家储备林，融资困境，PPP模式，推广策略，中国作者：赵树本 伍丰宇 王姗 秦涛来源：中国林业科学研究院林业科技信息研究所《世界林业研究》2020年第2期国家储备林是指在自然条件适宜的地区，通过人工林集约栽培、现有林改培、抚育及补植补造等措施营造的工业原料林、珍稀树种和大径级用材林等优质高效多功能森林。发展国家储备林能够加快优质高效人工林建设、缓解木材供应的紧张局面，在当下显得尤为重要。2018年4月，国家林业和草原局发布了《国家储备林建设规划（2018—2035年）》，其中提出国家储备林项目建设总投资约4 118.54亿元，资金需求量巨大。国家储备林项目具有项目周期较长、成效较慢、项目回报周期长的特点。由于国家储备林项目属于准经营性项目，项目的收益水平较低，不足以偿还贷款，因此多数项目都需要政府给予一定补助。由于存在以上制约因素，国家储备林项目存在融资困境，一般的融资环境及条件并不适合储备林项目，需要采用新的融资模式。在此背景下，国家储备林项目采用了PPP模式进行融资，融资困境得到了一定缓解。在国家各项保障政策的支持下，采用PPP模式投资国家储备林建设不仅可以充分利用社会资本，拓宽社会资本的投资渠道，更可以解决当前国家储备林建设存在的融资困境。国家储备林PPP项目自2016年开展以来，成功案例相对较少。截至2019年11月9日，根据财政部PPP项目综合信息平台管理库的数据，国家储备林PPP建设项目共有59个。其中，福建南平市、湖北襄阳市的2个国家储备林项目已经入选财政部第4批示范项目，而其余项目大多还停留在准备阶段。根据项目实施范围的不同，国家储备林PPP项目投资规模差距较大，投资额大的项目达到200多亿，投资额小的项目仅有2个多亿。目前，国家储备林PPP项目基本为BOT模式，仅有南阳市淮河源国家储备林建设项目采用ROT模式，湖北襄阳国家储备林建设项目采用BOO模式，项目模式较为单一。项目的回报机制多为可行性缺口补助，仅有湖北襄阳国家储备林建设项目为使用者付费。其中，项目的部分社会资本方为私有社会资本，这是由于政府补助造成了政府财政紧张，导致国家储备林PPP项目不能够吸引到私有社会资本方进行投资，因此有部分国有企业充当了社会资本方的角色。同时，国家储备林PPP项目的融资机制还比较单一，近80%的项目资金依靠银行贷款，缺少其他金融工具如债券、股票、基金等的支持。目前，国家储备林项目与PPP融资模式尚未达到预期。本文旨在通过分析国家储备林PPP项目的可选模式，得出国家储备林PPP项目的适用条件，挖掘其制约因素，提出相应的应用推广策略，以期为后续国家储备林PPP项目的进一步推广提供建议。1、国家储备林项目PPP应用模式及适用条件国家储备林项目PPP模式在项目运行过程中，政府与社会资本的合作形式多种多样，PPP模式的实现方式也各有特色。只有选择了适用的模式，才能提高国家储备林项目的经营效率。因此探讨可应用于国家储备林项目的PPP实现模式，对后续在全国范围内推广具有重要的参考价值。1.1 国家储备林PPP模式分析结合不同储备林项目的建设特点，目前的PPP模式中适合国家储备林项目的主要有4种。1）BT模式。在这一模式下，企业从政府部门处获得一定的回报。BT模式的整个建设过程简单，责任清晰，本质上相当于政府购买服务，因此适用于公益性极强、社会效益突出但无市场化收益的生态林、公益林等非经营性储备林项目。2） BOT模式。BOT模式是一种特许经营模式，适用于商业性，即可以依靠经营管理收回投资并取得合理收益的可经营性储备林项目。在该模式的应用过程中，由于木材生产周期长以及其他不确定因素，存在着较大的风险。因此，政府部门在合同期的设计上要合理。图1 BOT模式结构3）“BOT+政府可行性缺口补助”模式。“BOT+政府可行性缺口补助”模式是BOT模式的一种演化模式，当国家储备林项目收益不足以满足社会资本成本回收或合理回报时，政府依据特许协议和项目公司建设该项目的绩效，在特许期内为该项目提供可行的缺口补助。由于国家储备林项目介于公益性和商业性之间，因此该模式最为适用。图2 “BOT+政府可行性缺口补助”模式结4）“BOT+ABS”模式。“BOT+ABS”模式本质上是BOT模式演化出的新模式。由于“BOT+ABS”模式以储备林项目的未来收益获取融资，所以这种模式仅适用于市场化程度高的可经营性储备林项目，目前并不符合我国国家储备林项目。但随着储备林项目的发展，该模式将有很大的优势。1.2 国家储备林PPP模式适用条件1）项目具有清晰合理的回报机制。清晰合理的回报机制是国家储备林PPP项目开展的基本前提。盈利能力是社会资本参与国家储备林项目最关注的指标，只有保证社会资本的合理回报，社会资本才会被吸引。以南平国家储备林项目为例，项目通过木材销售、碳汇以及林下经济创造的收益难以满足社会资本的收益期望。为了创造合理的投资回报，吸引社会投资者进入储备林项目，项目采取“使用者付费+可行性缺口补助”的收益机制，将利润区间控制在合理的范围内，既能吸引社会资本的投资，又避免了社会资本方利用可行性缺口补助获取暴利。2）地方政府具备财政承受能力。财力雄厚的地方政府是国家储备林PPP项目成功的重要支撑。国家储备林属于准经营性项目，因此在回报机制的设计中需要加入可行性缺口补助，这一点对于许多财政承受能力不足的地方政府来说压力较大。因此，财政中长期的可持续性在国家储备林PPP项目运作时应当被充分考虑。只有政府的财力有确切的保证，才可以推行国家储备林项目的建设，否则因财力问题而导致的失败会降低社会资本进入国家储备林PPP项目的积极性，长此以往就会成为一个恶性循环，国家储备林PPP项目的融资就会更加困难。3）专业性强的社会资本方。专业性强的社会资本方是国家储备林PPP项目推进的关键因素。国家储备林项目的社会资本方是项目的运营方，基本上全过程参与储备林项目，因此项目的成败与社会资本方的选择有着直接联系。林业项目具有其独特的专业性，经营林业项目需要对土壤、水资源以及苗木状况有充分了解，而国家储备林项目主要经营珍稀树种和大径级材，这些珍稀树种的生长条件较普通树种要求更高，这也意味着国家储备林项目需要更专业的机构和技术来建设。因此，在国家储备林项目社会资本方的选择方面，既要求其具备较大的经济体量和较强的抗风险能力，又应具备专业的营林能力与较强的市场销售能力。4）切实可行的融资渠道。切实可行的融资渠道是国家储备林PPP项目成功的关键条件。国家储备林项目建设周期长，资金循环周期长，因而项目所需的资金是长期稳定的投资资金。但目前商业性信贷资金存在短期化倾向，利用商业性信贷资金建设国家储备林项目将面临期限错配问题，导致项目融资成本过高，承储主体难以承担这种过高的成本。因此需要依靠政府的强力推动，利用财政长期投入，引入开发性、政策性金融的长周期、低利率贷款投资国家储备林项目。2017年国家明确提出将国家储备林基地建设作为林业利用开发性和政策性金融贷款的主要支持范围，加大金融支持力度，根据各地实际情况和需求，提供周期长、成本低的资金支持，实行基准利率和最低资本金比例。因此可以说，财政投入与开发性、政策性贷款为国家储备林PPP项目融资提供了关键条件。5）完善严格的合同体系。完善严格的考核体系与合同监管体系是国家储备林PPP项目成功的必要保障。绩效考核是依效付费机制的重要组成部分，也是衡量社会资本对于项目运行管理质量高低的重要指标。缺乏合理的绩效考核标准就意味着无论项目运营的好与坏，社会资本都可以获得约定的收益，易导致社会资本不重视运营与维护水平的提高，甚至会为了提高经济效益而节省项目支出、降低运行效果，从而严重影响公共服务质量。此外，切实有效的监督体系也能够对绩效考核起到补充作用。监督主体的多样性和时间的灵活性可能会比绩效考核更易发现潜在的问题，也更能保证国家储备林PPP项目的有效运营。2、国家储备林项目PPP模式的制约因素国家储备林PPP建设项目属于准经营性项目。结合国家关于PPP的政策及国家储备林项目PPP一般操作模式，目前普遍采用PPP模式中的BOT运作方式。但由于存在若干因素，项目在实施过程中面临困境。2.1 项目盈利能力与收益水平较低目前尚有许多国家储备林项目的收入来源以主伐或间伐的木材收入为主，限制了项目收益来源，整体的盈利能力和投资回报率水平较低，一方面可能会导致项目自身的还款能力和现金流尚不能完全达到银行贷款条件的要求，另一方面也缺乏对社会资本的吸引力。此外可行性缺口补助等方式要求地方政府具备充足的财力，财政负担较重的地区尚难以实施。这导致现有的开发性（政策性）信贷融资模式以及PPP融资模式在推广过程中受到限制。2.2 缺乏具有专业水平的社会资本方国家储备林建设项目已对社会资本打开大门，但是这一领域目前仍然是社会资本进入最少的领域。具体原因不仅在于该类项目的收益缺乏足够的吸引力，更在于当前符合条件的社会资本方少之又少。在林业领域，有较强融资能力及专业化运作能力的企业本就寥寥无几。而且，国家储备林PPP项目作为准经营性项目，社会资本的选择关乎生态可持续发展与国家木材安全，较一般PPP项目的市场准入要求更为严格；此外，林业部门尚未对适合国家储备林项目PPP模式的社会资本进行界定，也未对社会资本的资质、信誉、技术、经验和财务等做出相关细致要求。这些都在一定程度上阻碍了国家储备林项目寻找符合条件的社会资本方，也阻碍了PPP模式的推进。2.3 项目资金来源与融资渠道不够丰富国家储备林项目资金需求大，尤其大径级用材林和珍稀树种的种植前期投入巨大，各参与主体需要大量融资，却面临较大阻碍。一方面，在当前经济增速放缓、土地财政下滑、地方政府债务压力巨大的情况下，地方财政难以提供有力支持；另一方面，融资成本较高，融资渠道单一，除了开发性和政策性银行提供的金融产品，一般产品的融资周期较短，难以适应国家储备林项目的长周期，易出现偿还期限错配以及由于面对“过桥融资”而提高融资成本等问题，增加社会资本的投资风险。2.4 项目合同考核体系不够健全国家储备林项目周期长、风险高的特点，使得合同体系在政府方与社会资本方的合作中显得尤为重要。目前国家储备林项目的合同还存在有待完善的部分：就财务预算而言，有些项目没有考虑到建设期间的利息费用问题以及整个建设和运营过程中所计提的折旧和摊销，会给投资回报率的计算带来一定的障碍；就风险分配机制而言，项目所考虑的风险还有些遗漏，不能涵盖整个项目期间所能遇到的所有风险；就绩效考核而言，部分项目的合同中没有明确相应的定量方法，使得考核尚未落实到实践中。2.5 项目资产权属不够清晰国家储备林建设项目用地目前主要为国有和集体所有。对于项目建设所需使用的土地，若属于国有土地，则由政府划拨给项目实施机构，由项目公司无偿使用；若属于集体所有，获得项目用地使用权就涉及到了较多的主体，这种情况下则须根据有关法律和政策，由地方政府出面协调，由项目公司与土地所有权人（经营权人）协商拟纳入本项目建设的土地租赁流转事宜。目前，绝大部分PPP项目中资产所有权均为政府所有，但在储备林项目建设运营期间，项目公司为获取使用者收入，须采伐并销售林木，同时为了资金周转，也存在将林木的所有权（或使用权）、林地的使用权作为抵押物向金融机构借款的可能性，在这种情况下可能存在权属纠纷、采伐指标不足等问题。3、国家储备林PPP模式的应用推广策略3.1 丰富项目收入来源，提升项目盈利能力适合采用PPP方式进行融资的项目本身的收益水平都不是特别高，因此社会资本方如果想提高盈利水平，就必须对项目的收入来源进行优化设计。针对每一个具体项目，在确保公共服务供给与质量标准的前提下，应进行成本核算并在此基础上合理定价。通过建立定期审价制度等方式，各级政府与地方部门就能够实现成本监控的加强、公共服务价格调整机制的健全以及价格决策听证制度的完善，在保证社会资本形成长期稳定的投资回报预期的同时坚决维护公共利益；其次，考虑到项目的合作周期较长，随着经济社会的发展项目成本必然会上涨。因此，公共服务调整价格的程序与边界条件需要在合同中明确。如因经济环境变化、成本上升而无法调整公共服务价格，如何通过政策性价格补偿机制来弥补社会资本，是一个需要在合同中明确的问题。3.2 选择有实力的社会资本方，提升项目运营水平第一，要加快培养符合条件的社会资本方，在林业领域建立起一批有着高专业素质、强融资实力、强运营能力的龙头企业；其次，鼓励相关主体之间的平等竞争，高效有序地参与到国家储备林项目PPP模式中来。政府方可以在市场准入环节有效地模拟市场竞争机制，依靠特许经营制度吸引社会资本进入，建立公开、公正、公平的市场环境和招投标程序，保证各类社会资本能够在统一的标准下参与竞争。第二，明确社会资本方的条件界定，方便政府识别与选择。结合国家储备林项目PPP模式的投资特点，政府方可以构建社会资本进入资质标准体系，建立资质监审制度。同时，逐步完善经营资格预审和资格后审制度，确保所选社会资本诚实守信、安全可靠。第三，加大储备林项目自身对社会资本的吸引力度，在培养了一批符合条件的社会资本方后，可以有优质的项目与这些社会资本方实现对接，不仅为国家储备林项目缓解了融资压力，引进了先进的管理经验与技术手段，同时也丰富了社会资本方的运作经验，进一步提升了建设与运营能力。3.3 创新林业金融工具，建立多元化融资渠道单一的资金渠道和融资来源是国家储备林PPP项目应用推广过程中的一个难题，面对当前的融资困境，首先要创新林业金融工具。除了发挥政策性金融产品长期融资的优势及引领、导向作用，支持政策性金融为国家储备林项目提供投资、贷款、租赁等综合金融服务之外，建议引入新型融资工具如绿色金融债券、产业投资基金、资产证券化，通过基金、信托、证券发行等多种方式筹措储备林建设资金。同时建议国家层面发行绿色专项债券，用于扩大国家储备林项目融资规模。其次，建立多元化融资渠道。进一步建立健全国家储备林金融服务市场，积极创新国家储备林项目融资机制，通过财政资金和政策性、开发性金融机构的投资吸引社会资本，逐步吸引各类机构投资者参与，鼓励银行、保险公司等机构以银团贷款、委托贷款等方式参与国家储备林项目，以期形成多元化的市场融资结构，共同推进国家储备林项目的可持续发展。3.4 明晰绩效考核标准，构建合理的收益分配机制国家储备林PPP项目的绩效考核标准是决定项目能否更好推进的重要决定因素。对于绩效考核，可以用定量考察的办法规范项目各阶段的建设成果，根据行业工作特点，按照年度制定考评细则，引入常规考核、临时考核以及社会监督考核的考评机制，其目的在于考核项目公司在规定的时限内是否按照规定的标准保质保量的完成。在项目方案设计的过程中，大部分方案的使用者付费会参考可行性研究报告中的数据。在可行性研究报告中通常会对于项目的营业收入进行较高的预测来确保项目可行，这种偏高的使用者付费收入数据会使决策者对于项目未来实际支出责任产生低估，导致实施项目的实际支出责任高于财政承受能力。为了避免这种情况的发生，可在合同中设置一个百分比值，为使用者付费基准值相对于可研报告中预测的百分比值，当各年度实际的使用者付费高于该比值时，超额部分可以超额收益分享。3.5 建立健全的资产划分体系，权属进行合理分配由于土地，林木权属的复杂性，储备林项目建设过程之中的资产归属并不能简单地进行划分，对此有2种方式可以解决：一是采用BOOT模式运作，项目合作期间所产生资产的权属直接归于项目公司；另一种则是在资产所有权进行分配时就考虑到资产的性质，如通过栽培和赎买的林木所有权（或使用权）就应当归项目公司所有，但社会资本方将项目的资产进行处置或者抵押时，也必须经过所在地政府方同意。对权属进行合理分配能够有效避免目前存在的纠纷问题，也防止社会资本方对于未来可能发生的权属纠纷存在恐惧心理，影响自身的判断。