基层公务员激励机制研究

本文转自【人民日报】；“各级领导干部要树立正确的权力观、政绩观、事业观，不慕虚荣，不务虚功，不图虚名，切实做到为官一任、造福一方。”今年全国两会期间，习近平总书记对广大党员干部做好统筹疫情防控和经济社会发展工作提出了明确要求。越是吃劲时刻，越需干部担当作为。多地为鼓励干部担当作为出实招、见实效，进行了有益探索。正向激励，用好选人用人“指挥棒”那段时间，陈烈光每天打200多个电话。为控制疫情，时任浙江建德市杨村桥镇党建办负责人的陈烈光和村干部“白加黑”“5加2”；为协助莓农做好积压的草莓销售，陈烈光电话不停，四处张罗。最终，全村未出现新增病例，莓农的损失也降到了最小。“感谢组织的肯定和信任，我会更加努力工作，在新岗位创造更好成绩。”前不久，陈烈光被提名为大慈岩镇副镇长。如何激励干部担当作为？用好用活选人用人“指挥棒”至关重要。今年4月，中办印发《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》，要求完善干部担当作为的激励机制，明确提出：在统筹推进疫情防控和复工复产、打好三大攻坚战等重大斗争中考察识别干部。在浙江，为打赢疫情防控和复工复产两场战役，通过政治激励、组织激励、精神激励等多种方式鼓励干部积极作为，有一批如陈烈光一样的干部脱颖而出。据不完全统计，浙江各地提拔重用表现突出干部363名，优先晋升职级1250人；对6784个集体、3万余名个人给予表彰表扬或记功奖励，授予或追授46名同志“浙江省优秀共产党员”称号。“自3月份正常启动干部调配工作以来，省级层面共提拔或进一步使用在疫情防控和复工复产中表现突出的干部102名。”浙江省委组织部有关负责人介绍，“近期，我们拟推出省、市级机关职位100个左右，面向抗疫一线表现突出的基层公务员开展专项遴选工作。”疫情防控是一场大考，也是识别使用干部的“放大镜”，锻炼磨砺干部的“磨刀石”。如何强化选任干部的正向激励，真正把“愿作为、能作为、善作为”的干部选拔出来，是各级党委政府需进一步深入思考的问题。严管与厚爱，在鞭策与关心下干事创业我国疫情防控取得重大战略成果，离不开各级干部的辛苦努力。然而，也有少数不作为的干部被严肃处理。4月26日，中央纪委国家监委通报8起形式主义官僚主义典型问题。这些受处理的干部，有的工作不用心、不务实、不尽力，消极应付不作为；有的在统筹推进疫情防控和复工复产工作中不敢担当、不愿负责，敷衍应付、作风漂浮，甚至思想麻痹、履职不力。严管和厚爱，恰如一枚硬币的两面。在从严管理的同时，也需要对广大忠于职守的干部给予关心关爱，激发其改革创新的动力。比如，浙江提出“干部为事业担当、组织为干部担当”，2019年，全省查实干部不担当不作为问题1214件，问责处理2034人。同时，省市县纪检监察和组织部门为2461名干部有关问题线索进行澄清正名。有的地方，搭建比拼的舞台，激发干部干事创业的斗志。在内蒙古巴彦淖尔临河区，村党组织书记“大比武”搞得好不热闹。区委组织调研组，从全面加强党的建设、脱贫攻坚、产业兴旺等6个方面，考核全区151个村。最终比赛由筛选出的35名村党支部书记各自在6分钟时间内讲演，现场接受评委打分评判，胜出者给予奖励。“我们搞‘大比武’，主要是正面激励调动村干部积极性，连续3年考核优秀者，我们考虑给予解决事业编制。”临河区委常委、组织部部长周鹏程介绍，“同时，我们正在研究面向乡镇和街道的比拼机制，把相关干部积极性也调动起来。”还有的地方，通过提高待遇解决干部的后顾之忧。比如，贵州今年开展关心关爱政策落实情况全面排查，督促各地各单位严格落实交通出行、生活补贴、购买保险等政策待遇，对4.5万名驻村干部和第一书记全员体检，为每人购买不低于100万元保额的人身意外伤害保险。百尺竿头更进一步，决战脱贫攻坚前不久，“扶贫老兵”朱宾入选了“担当作为好干部”。33岁的朱宾在基层从事扶贫工作已有12年。泗阳县三庄乡橡槐村是江苏省省定经济薄弱村，在朱宾和村干部的努力下，如今村集体年收入超过20万元。去年底，三庄乡脱贫任务全部告成，朱宾被任命为副乡长。今年年初，朱宾入选泗阳县“担当作为好干部”。“经过严格筛选，我们今年首次在全县选树了20名‘担当作为好干部’先进典型。目的就是要为勇于担当、敢抓敢管、大胆创业的干部摇旗呐喊、加油鼓劲。”泗阳县委常委、组织部部长张大江介绍。今年是决胜全面小康、决战脱贫攻坚的收官之年，叠加疫情影响，需要更多担当作为好干部挺身而出攻坚克难，也需要组织为干部加油鼓劲。云南昭通市镇雄县是目前全国贫困人口最多的县，脱贫任务艰巨。云南省委下派了50名干部来到昭通市开展扶贫工作，计丕彦便是其中之一。“我想为乡亲们做点事，组织上也很支持我，我本人就是组织鼓励干部担当作为一系列政策的受益者。”计丕彦说，今年省委调研组来考察扶贫情况后，自己从副处级干部提拔为正处级，镇雄县还组织干部到村里观摩，“这是组织对我的认可，再苦再难也值了！”为了让计丕彦这样的在脱贫攻坚一线奋斗奉献的优秀干部脱颖而出，云南专门出台《关于在脱贫攻坚第一线考察识别干部的意见》。据统计，仅2019年以来，云南就提拔使用了在脱贫攻坚一线工作实绩突出的干部4340名，占提拔干部总数的40.89％，其中有8名贫困县党政正职、48名贫困乡镇党委书记担任上一级领导职务并继续兼任现职，涌现出“80后白发书记”李忠凯等一大批扎根基层、苦干实干的好干部。人在事上练，刀在石上磨。脱贫攻坚一线，是历练干部的大熔炉，也是干部积极作为的大舞台。“作为一名党员，哪里需要就往哪里冲。”3月5日，贵州黎平县肇兴镇党委书记杨秀智接到前往榕江县三江水族乡担任党委第一书记调令时，这样跟家人解释。为如期脱贫，黔东南苗族侗族自治州组织精锐力量下沉帮扶榕江县，杨秀智便是其中一员。19名派往榕江县担任乡镇党委第一书记的干部，均来自2019年实现脱贫出列或“双清零”任务的县市优秀乡镇党委书记，这将极大增强贫困乡镇干群打赢脱贫攻坚战的信心和勇气。目前，榕江县脱贫攻坚取得了阶段性成效，正对3887户11668人启动贫困人口退出程序，今年6月底将如期高质量实现脱贫。在危机中育新机，于变局中开新局。我们相信，各级党组织的关心关爱，将进一步激发广大基层党员干部干事创业的动力与活力，确保完成决胜全面建成小康社会、决战脱贫攻坚的目标任务。

“各级领导干部要树立正确的权力观、政绩观、事业观，不慕虚荣，不务虚功，不图虚名，切实做到为官一任、造福一方。”今年全国两会期间，习近平总书记对广大党员干部做好统筹疫情防控和经济社会发展工作提出了明确要求。越是吃劲时刻，越需干部担当作为。多地为鼓励干部担当作为出实招、见实效，进行了有益探索。正向激励，用好选人用人“指挥棒”那段时间，陈烈光每天打200多个电话。为控制疫情，时任浙江建德市杨村桥镇党建办负责人的陈烈光和村干部“白加黑”“5加2”；为协助莓农做好积压的草莓销售，陈烈光电话不停，四处张罗。最终，全村未出现新增病例，莓农的损失也降到了最小。“感谢组织的肯定和信任，我会更加努力工作，在新岗位创造更好成绩。”前不久，陈烈光被提名为大慈岩镇副镇长。如何激励干部担当作为？用好用活选人用人“指挥棒”至关重要。今年4月，中办印发《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》，要求完善干部担当作为的激励机制，明确提出：在统筹推进疫情防控和复工复产、打好三大攻坚战等重大斗争中考察识别干部。在浙江，为打赢疫情防控和复工复产两场战役，通过政治激励、组织激励、精神激励等多种方式鼓励干部积极作为，有一批如陈烈光一样的干部脱颖而出。据不完全统计，浙江各地提拔重用表现突出干部363名，优先晋升职级1250人；对6784个集体、3万余名个人给予表彰表扬或记功奖励，授予或追授46名同志“浙江省优秀共产党员”称号。“自3月份正常启动干部调配工作以来，省级层面共提拔或进一步使用在疫情防控和复工复产中表现突出的干部102名。”浙江省委组织部有关负责人介绍，“近期，我们拟推出省、市级机关职位100个左右，面向抗疫一线表现突出的基层公务员开展专项遴选工作。”疫情防控是一场大考，也是识别使用干部的“放大镜”，锻炼磨砺干部的“磨刀石”。如何强化选任干部的正向激励，真正把“愿作为、能作为、善作为”的干部选拔出来，是各级党委政府需进一步深入思考的问题。严管与厚爱，在鞭策与关心下干事创业我国疫情防控取得重大战略成果，离不开各级干部的辛苦努力。然而，也有少数不作为的干部被严肃处理。4月26日，中央纪委国家监委通报8起形式主义官僚主义典型问题。这些受处理的干部，有的工作不用心、不务实、不尽力，消极应付不作为；有的在统筹推进疫情防控和复工复产工作中不敢担当、不愿负责，敷衍应付、作风漂浮，甚至思想麻痹、履职不力。严管和厚爱，恰如一枚硬币的两面。在从严管理的同时，也需要对广大忠于职守的干部给予关心关爱，激发其改革创新的动力。比如，浙江提出“干部为事业担当、组织为干部担当”，2019年，全省查实干部不担当不作为问题1214件，问责处理2034人。同时，省市县纪检监察和组织部门为2461名干部有关问题线索进行澄清正名。有的地方，搭建比拼的舞台，激发干部干事创业的斗志。在内蒙古巴彦淖尔临河区，村党组织书记“大比武”搞得好不热闹。区委组织调研组，从全面加强党的建设、脱贫攻坚、产业兴旺等6个方面，考核全区151个村。最终比赛由筛选出的35名村党支部书记各自在6分钟时间内讲演，现场接受评委打分评判，胜出者给予奖励。“我们搞‘大比武’，主要是正面激励调动村干部积极性，连续3年考核优秀者，我们考虑给予解决事业编制。”临河区委常委、组织部部长周鹏程介绍，“同时，我们正在研究面向乡镇和街道的比拼机制，把相关干部积极性也调动起来。”还有的地方，通过提高待遇解决干部的后顾之忧。比如，贵州今年开展关心关爱政策落实情况全面排查，督促各地各单位严格落实交通出行、生活补贴、购买保险等政策待遇，对4.5万名驻村干部和第一书记全员体检，为每人购买不低于100万元保额的人身意外伤害保险。百尺竿头更进一步，决战脱贫攻坚前不久，“扶贫老兵”朱宾入选了“担当作为好干部”。33岁的朱宾在基层从事扶贫工作已有12年。泗阳县三庄乡橡槐村是江苏省省定经济薄弱村，在朱宾和村干部的努力下，如今村集体年收入超过20万元。去年底，三庄乡脱贫任务全部告成，朱宾被任命为副乡长。今年年初，朱宾入选泗阳县“担当作为好干部”。“经过严格筛选，我们今年首次在全县选树了20名‘担当作为好干部’先进典型。目的就是要为勇于担当、敢抓敢管、大胆创业的干部摇旗呐喊、加油鼓劲。”泗阳县委常委、组织部部长张大江介绍。今年是决胜全面小康、决战脱贫攻坚的收官之年，叠加疫情影响，需要更多担当作为好干部挺身而出攻坚克难，也需要组织为干部加油鼓劲。云南昭通市镇雄县是目前全国贫困人口最多的县，脱贫任务艰巨。云南省委下派了50名干部来到昭通市开展扶贫工作，计丕彦便是其中之一。“我想为乡亲们做点事，组织上也很支持我，我本人就是组织鼓励干部担当作为一系列政策的受益者。”计丕彦说，今年省委调研组来考察扶贫情况后，自己从副处级干部提拔为正处级，镇雄县还组织干部到村里观摩，“这是组织对我的认可，再苦再难也值了!”为了让计丕彦这样的在脱贫攻坚一线奋斗奉献的优秀干部脱颖而出，云南专门出台《关于在脱贫攻坚第一线考察识别干部的意见》。据统计，仅2019年以来，云南就提拔使用了在脱贫攻坚一线工作实绩突出的干部4340名，占提拔干部总数的40.89%，其中有8名贫困县党政正职、48名贫困乡镇党委书记担任上一级领导职务并继续兼任现职，涌现出“80后白发书记”李忠凯等一大批扎根基层、苦干实干的好干部。人在事上练，刀在石上磨。脱贫攻坚一线，是历练干部的大熔炉，也是干部积极作为的大舞台。“作为一名党员，哪里需要就往哪里冲。”3月5日，贵州黎平县肇兴镇党委书记杨秀智接到前往榕江县三江水族乡担任党委第一书记调令时，这样跟家人解释。为如期脱贫，黔东南苗族侗族自治州组织精锐力量下沉帮扶榕江县，杨秀智便是其中一员。19名派往榕江县担任乡镇党委第一书记的干部，均来自2019年实现脱贫出列或“双清零”任务的县市优秀乡镇党委书记，这将极大增强贫困乡镇干群打赢脱贫攻坚战的信心和勇气。目前，榕江县脱贫攻坚取得了阶段性成效，正对3887户11668人启动贫困人口退出程序，今年6月底将如期高质量实现脱贫。在危机中育新机，于变局中开新局。我们相信，各级党组织的关心关爱，将进一步激发广大基层党员干部干事创业的动力与活力，确保完成决胜全面建成小康社会、决战脱贫攻坚的目标任务。《 人民日报 》( 2020年06月16日 19 版)

“各级领导干部要树立正确的权力观、政绩观、事业观，不慕虚荣，不务虚功，不图虚名，切实做到为官一任、造福一方。”今年全国两会期间，习近平总书记对广大党员干部做好统筹疫情防控和经济社会发展工作提出了明确要求。越是吃劲时刻，越需干部担当作为。多地为鼓励干部担当作为出实招、见实效，进行了有益探索。正向激励，用好选人用人“指挥棒”那段时间，陈烈光每天打200多个电话。为控制疫情，时任浙江建德市杨村桥镇党建办负责人的陈烈光和村干部“白加黑”“5加2”；为协助莓农做好积压的草莓销售，陈烈光电话不停，四处张罗。最终，全村未出现新增病例，莓农的损失也降到了最小。“感谢组织的肯定和信任，我会更加努力工作，在新岗位创造更好成绩。”前不久，陈烈光被提名为大慈岩镇副镇长。如何激励干部担当作为？用好用活选人用人“指挥棒”至关重要。今年4月，中办印发《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》，要求完善干部担当作为的激励机制，明确提出：在统筹推进疫情防控和复工复产、打好三大攻坚战等重大斗争中考察识别干部。在浙江，为打赢疫情防控和复工复产两场战役，通过政治激励、组织激励、精神激励等多种方式鼓励干部积极作为，有一批如陈烈光一样的干部脱颖而出。据不完全统计，浙江各地提拔重用表现突出干部363名，优先晋升职级1250人；对6784个集体、3万余名个人给予表彰表扬或记功奖励，授予或追授46名同志“浙江省优秀共产党员”称号。“自3月份正常启动干部调配工作以来，省级层面共提拔或进一步使用在疫情防控和复工复产中表现突出的干部102名。”浙江省委组织部有关负责人介绍，“近期，我们拟推出省、市级机关职位100个左右，面向抗疫一线表现突出的基层公务员开展专项遴选工作。”疫情防控是一场大考，也是识别使用干部的“放大镜”，锻炼磨砺干部的“磨刀石”。如何强化选任干部的正向激励，真正把“愿作为、能作为、善作为”的干部选拔出来，是各级党委政府需进一步深入思考的问题。严管与厚爱，在鞭策与关心下干事创业我国疫情防控取得重大战略成果，离不开各级干部的辛苦努力。然而，也有少数不作为的干部被严肃处理。4月26日，中央纪委国家监委通报8起形式主义官僚主义典型问题。这些受处理的干部，有的工作不用心、不务实、不尽力，消极应付不作为；有的在统筹推进疫情防控和复工复产工作中不敢担当、不愿负责，敷衍应付、作风漂浮，甚至思想麻痹、履职不力。严管和厚爱，恰如一枚硬币的两面。在从严管理的同时，也需要对广大忠于职守的干部给予关心关爱，激发其改革创新的动力。比如，浙江提出“干部为事业担当、组织为干部担当”，2019年，全省查实干部不担当不作为问题1214件，问责处理2034人。同时，省市县纪检监察和组织部门为2461名干部有关问题线索进行澄清正名。有的地方，搭建比拼的舞台，激发干部干事创业的斗志。在内蒙古巴彦淖尔临河区，村党组织书记“大比武”搞得好不热闹。区委组织调研组，从全面加强党的建设、脱贫攻坚、产业兴旺等6个方面，考核全区151个村。最终比赛由筛选出的35名村党支部书记各自在6分钟时间内讲演，现场接受评委打分评判，胜出者给予奖励。“我们搞‘大比武’，主要是正面激励调动村干部积极性，连续3年考核优秀者，我们考虑给予解决事业编制。”临河区委常委、组织部部长周鹏程介绍，“同时，我们正在研究面向乡镇和街道的比拼机制，把相关干部积极性也调动起来。”还有的地方，通过提高待遇解决干部的后顾之忧。比如，贵州今年开展关心关爱政策落实情况全面排查，督促各地各单位严格落实交通出行、生活补贴、购买保险等政策待遇，对4.5万名驻村干部和第一书记全员体检，为每人购买不低于100万元保额的人身意外伤害保险。百尺竿头更进一步，决战脱贫攻坚前不久，“扶贫老兵”朱宾入选了“担当作为好干部”。33岁的朱宾在基层从事扶贫工作已有12年。泗阳县三庄乡橡槐村是江苏省省定经济薄弱村，在朱宾和村干部的努力下，如今村集体年收入超过20万元。去年底，三庄乡脱贫任务全部告成，朱宾被任命为副乡长。今年年初，朱宾入选泗阳县“担当作为好干部”。“经过严格筛选，我们今年首次在全县选树了20名‘担当作为好干部’先进典型。目的就是要为勇于担当、敢抓敢管、大胆创业的干部摇旗呐喊、加油鼓劲。”泗阳县委常委、组织部部长张大江介绍。今年是决胜全面小康、决战脱贫攻坚的收官之年，叠加疫情影响，需要更多担当作为好干部挺身而出攻坚克难，也需要组织为干部加油鼓劲。云南昭通市镇雄县是目前全国贫困人口最多的县，脱贫任务艰巨。云南省委下派了50名干部来到昭通市开展扶贫工作，计丕彦便是其中之一。“我想为乡亲们做点事，组织上也很支持我，我本人就是组织鼓励干部担当作为一系列政策的受益者。”计丕彦说，今年省委调研组来考察扶贫情况后，自己从副处级干部提拔为正处级，镇雄县还组织干部到村里观摩，“这是组织对我的认可，再苦再难也值了!”为了让计丕彦这样的在脱贫攻坚一线奋斗奉献的优秀干部脱颖而出，云南专门出台《关于在脱贫攻坚第一线考察识别干部的意见》。据统计，仅2019年以来，云南就提拔使用了在脱贫攻坚一线工作实绩突出的干部4340名，占提拔干部总数的40.89%，其中有8名贫困县党政正职、48名贫困乡镇党委书记担任上一级领导职务并继续兼任现职，涌现出“80后白发书记”李忠凯等一大批扎根基层、苦干实干的好干部。人在事上练，刀在石上磨。脱贫攻坚一线，是历练干部的大熔炉，也是干部积极作为的大舞台。“作为一名党员，哪里需要就往哪里冲。”3月5日，贵州黎平县肇兴镇党委书记杨秀智接到前往榕江县三江水族乡担任党委第一书记调令时，这样跟家人解释。为如期脱贫，黔东南苗族侗族自治州组织精锐力量下沉帮扶榕江县，杨秀智便是其中一员。19名派往榕江县担任乡镇党委第一书记的干部，均来自2019年实现脱贫出列或“双清零”任务的县市优秀乡镇党委书记，这将极大增强贫困乡镇干群打赢脱贫攻坚战的信心和勇气。目前，榕江县脱贫攻坚取得了阶段性成效，正对3887户11668人启动贫困人口退出程序，今年6月底将如期高质量实现脱贫。在危机中育新机，于变局中开新局。我们相信，各级党组织的关心关爱，将进一步激发广大基层党员干部干事创业的动力与活力，确保完成决胜全面建成小康社会、决战脱贫攻坚的目标任务。《 人民日报 》( 2020年06月16日 19 版)

【摘要】干部忠诚标准是对“忠诚是什么”的解答，是对“干部如何践行忠诚”的引导，是对“怎么选拔忠诚干部”的说明，对党员干部坚定政治立场、奋力干事创业具有重要引领价值，对造就一支宏大的高素质干部队伍具有重要指导意义。忠诚，自古至今都是仁人志士追求的人生信念。在中国共产党的历史长卷中，革命年代的一批共产党员用自己的鲜血向世人展示了忠诚的光辉，改革年代的一批共产党员用自己的言行向世人诠释了对忠诚的追求。忠诚，是每个党员干部必须具备的优秀品格，也是其不断提升自身修养的基本要求。新时代，将干部忠诚标准贯穿到干部教育培养、选拔任用、监督管理等各个环节，有利于形成一支高素质干部队伍，为实现中华民族伟大复兴提供坚实的组织基础。面对新时代新要求新任务，强调干部忠诚标准的“三个迫在眉睫”面对当下部分干部理想信念和忠诚意识动摇的问题，强调干部忠诚标准迫在眉睫。习近平总书记指出，“理想信念就是共产党人精神上的‘钙’，没有理想信念，理想信念不坚定，精神上就会‘缺钙’，就会得‘软骨病’”。现实中，一些干部存在政治上、精神上和作风上的各类错误问题，归根结底，是对马克思主义信仰和共产主义远大理想的缺失，更是在对党忠诚的意识上发生了根本性动摇。一些干部缺乏理想信念的支撑和对党忠诚的决心，不知忠诚何意、忠诚何为，在日常工作和生活中容易受到各类诱惑而丧失底线。一些党员干部正是因为缺失了共产主义信仰，最终走上了贪腐等违法违纪之路。面对当下部分干部纪律观念和政治素养不够的问题，强调干部忠诚标准迫在眉睫。纪律严明是我们党的优良传统和独特优势。党的十八大以来，一系列党规党纪相继修订、完善和出台，但伴随着社会价值的多元化和复杂化，以及各类自媒体的普及，一些消极言论和政治导向错误的消息依然存在于干部队伍中。加之个别党员干部政治理论素养低，对于消极言论和错误消息缺乏足够的辨识能力。还有一些干部虽然认识到这些言论的错误导向，但是缺乏足够的警觉性，政治意识不强，不能及时制止和批判，甚至还在不自觉中充当了传播者。纪律观念淡薄和政治素养不高都是各级干部践行忠诚标准的绊脚石。面对选人用人方面存在的问题，强调干部忠诚标准迫在眉睫。选人用人是政治生态的风向标，是干部队伍建设质量的根本前提。当前，一些部门的干部考核中注重平均主义，选拔任用过程中任人唯亲、干得好不如说得好等现象时有发生，严重影响了选人用人机制的公正性和权威性。如果选人用人方面存在问题，那么真正对党和国家忠诚、全心全意为人民服务的干部就会被埋没。强调干部忠诚标准是明确忠诚内涵、稳定干部队伍、提升干部敬业度、选拔好干部的需要强调干部忠诚标准是明确忠诚新内涵的需要。忠诚，是我国传统文化中不可忽视的重要组成部分。值得注意的是，新时代的干部忠诚标准与传统的忠诚观念具有本质区别，切不可将新时代干部忠诚标准异化为讲究江湖义气、大搞人身依附等错误观念。干部忠诚标准是在融合我国传统文化精华、摒弃封建糟粕的基础上，加入时代要求提出的。强调干部忠诚标准，就要促使广大干部对新时代忠诚内涵有更深的理解。强调干部忠诚标准是稳定干部队伍的需要。忠诚是习近平总书记对广大干部提出的明确要求。现阶段，部分干部干事创业的积极性不高，只有将忠诚要求标准化和制度化，要求干部队伍严格按照标准行事，做到对党和人民的绝对忠诚，坚持个人利益服从集体利益，才能将大家的力量拧成一股绳，使大家迈向同一方向，形成一支稳定的忠诚之师。强调干部忠诚标准是提升干部敬业度的需要。干部的敬业度是其在情感和行为方面对工作的投入程度，党员干部敬业度的高低直接影响着党和国家事业成败，决定了党员干部在人民群众心中的形象。不可否认的是，当前一些干部工作积极性较低、服务意识淡薄，没有将党和国家的事业作为自己毕生追求的目标。进一步强调忠诚标准，就是要引导广大干部理解忠诚的重要性，将忠诚意识内化于心、外化于行，做到敬业守责、履职尽责。强调干部忠诚标准是选拔更多“好干部”的需要。自2013年习近平总书记在全国组织工作会议上首次提出“好干部”标准以来，“好干部”标准的内涵不断得到充实。从根本上讲，“好干部”标准突出政治标准的重要性，而政治标准中又强调了忠诚的重要性。进入新时代，党和国家选人用人机制得到进一步完善，“好干部”标准成为选人用人的明确标杆和要求。因此，在选拔晋升“好干部”的过程中，需要重点考察干部的忠诚意识，以明确的忠诚标准衡量、选用干部。强调干部忠诚标准对于各级干部积极践行忠诚标准、营造良好党内政治生态意义重大强调干部忠诚标准对干部明晰“忠诚是什么”这一问题具有重要启示。忠诚、干净、担当，是习近平总书记对新时代“好干部”标准的高度概括和朴素表达。从中可见，忠诚是干净、担当的前提和基础，不可或缺。加强对党员干部忠诚的解释和凝练，形成干部忠诚标准，有利于各级干部将忠诚意识内化为自己的优秀品格，并时刻指导自己的工作。用干部忠诚标准时刻警醒干部要对党忠诚、永不叛党，在思想政治方面，坚定政治立场、政治方向、政治原则、政治道路；在行动实践方面，要维护党的领导、执行党的方针政策、遵守党纪国法。强调干部忠诚标准能够指导各级党员干部积极践行忠诚。践行忠诚标准，就是要求干部坚决维护习近平总书记在党中央和全党的核心地位，坚决维护党中央权威和集中统一领导。干部忠诚标准的提出和贯彻，使党员干部明确了忠诚的具体要求，促使党员干部时刻做到思想上高度认同、政治上坚决维护、组织上自觉拥护、行动上积极跟进，始终做到对党、国家、人民忠诚，努力为共产主义伟大理想添砖加瓦。强调干部忠诚标准为选人用人提供了明确的标尺和行动要求。干部忠诚是衡量“好干部”的首要标准和基本前提。因此，明确忠诚标准，对于干部加强自身作风建设具有重要指导意义，同时也为检验干部党性修养和言行举止提供了一把尺子。在选人用人的过程中，必须把好党员干部的作风建设、党性修养和言行举止的关卡。对违背忠诚标准的党员干部，特别是政治上的“两面人”一票否决，让忠诚干部脱颖而出。强调干部忠诚标准，营造良好党内政治生态。干部忠诚标准要求各级干部忠于党和人民，坚持走中国特色社会主义道路，时刻做到听党话、跟党走，不忘初心、牢记使命，营造良好的政治生态，不断提升党的创造力、凝聚力和战斗力。干部忠诚标准是对“忠诚是什么”的解答，是对“干部如何践行忠诚”的引导，是对“怎么选拔忠诚干部”的说明，对党员干部坚定政治立场、奋力干事创业具有重要引领价值，对造就一支宏大的高素质干部队伍具有重要指导意义。（作者为上海交通大学国际与公共事务学院副院长、教授、博导；上海交通大学国际与公共事务学院博士研究生陈鼎祥对本文亦有贡献）【注：本文系国家自然科学基金项目“全面深化改革背景下的基层公务员行为模式、动机与激励机制实证研究”（项目编号：71673185）的阶段性研究成果】【参考文献】①习近平：《努力造就一支忠诚干净担当的高素质干部队伍》，《求是》，2019年第2期。

来源：中央纪委国家监委网站指尖留痕加重基层负担中央纪委国家监委网站 李云舒近日，有媒体报道，大量的政务APP占用基层公务员的工作时间，沦为形式主义的帮凶。报道中写道：“一人照管60个手机APP账号、3部手机随时连着充电宝、上厕所开会都不忘‘刷分’，这是部分社区工作者在应付各种形式化考核时的情景。”在这篇报道下面的评论区内，不少网友对此种现象进行吐槽。“动不动投票、看视频发截图，时不时让我们回答各种APP上的调查问卷，但内容和工作一点关系都没有。”“几个基层小伙伴的朋友圈经常做任务求点赞，真辛苦。形式主义要不得！”……本应方便工作的政务APP，为何在一些地方成为基层工作人员不能承受之重？披着信息化外衣的形式主义问题必须引起警惕。随着互联网技术在基层工作中的应用，各种电子政务工具提升了工作效率。然而，在一些地方，政务APP泛滥，也让不少基层干部手机不敢离身，增加了工作压力。（图片来源：视觉中国）摊派推广任务，按完成量排名，增加基层干部压力近年来，政府和企业推进信息化智能化的步伐明显加快，各种电子政务新形式层出不穷。与此同时，大量的APP让一些基层干部的手机不敢离身，“感觉自己被手机绑架了”。一名基层干部告诉记者，单位要求安装的APP、关注的微信公众号有七八个。“有的要捐款捐物，有的要传播点赞，实在是占用了太多时间和精力。”随着互联网技术在基层工作中的应用越来越多，一些“云平台”等工具对提升干部能力素养起到了积极作用。然而，一些单位内设部门纷纷开发自己系统内的学习APP，且把APP积分与单位考核挂钩，无形中增加了基层干部的压力。“基层各社区、村都要按照下载APP的任务量排名次，靠后的就约谈、通报，这样一来就完全变了味。”东部某省一名街道党政办副主任说，拉人头、搞排名等措施，间接导致一些党员干部搞挂网积分、走马观花，到头来什么都没学会。一些基层工作人员告诉记者，由于单位将APP注册率作为工作任务加以排名，自己一边要应对基层工作任务，一边还要发动身边的亲朋好友下载APP，感到“压力山大”。“有的APP不考虑是否符合实际，就要求实现村民全覆盖，逼得镇村干部挨家挨户去推广注册。如此操作，即使注册成了，也是‘僵尸’注册，还让群众误会我们是在故意搞形式、搞花架子。”一名网友在留言板上写下留言，呼吁关注“指尖上的形式主义”。在一些已经对政务APP进行过清理规范的地区，基层干部也存在困惑。一名基层干部表示，去年关于清理规范政务APP、微信工作群、微信公众号的通知层层推送。自己所在的乡镇也接到通知，要求按照市一级的做法，做好清理规范工作，写好阶段性工作总结。“许多APP并非基层开发的，为何最后让基层写总结呢？”一些花大力气推广的APP成了“一次性产品”同线下的形式主义、官僚主义一样，指尖上的形式主义、官僚主义危害不可小觑。去年中办印发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，明确2019年为“基层减负年”。针对政务APP、微信群泛滥等情况，多地出台了一系列举措，破解基层面临的形式主义、官僚主义问题。为基层松绑减负是一项综合性工作，从目前情况来看，关闭一个政务APP、叫停一个“僵尸公众号”、解散一个微信工作群容易，但是彻底铲除滋生形式主义的土壤却并不简单。在中国社会科学院政治学研究所副研究员陈承新看来，政务APP和公众号迅速兴起，初衷是为让基层工作更加简便，提高办事效率。但由于有些党员干部原有思维没有及时转变，缺乏统筹，一些部门通过行政命令、工作考核等方式，强制要求基层干部安装、使用，并摊派推广安装任务，使“减负”技术在实际应用中反而被异化为“增负”手段。更让基层干部困扰的是，一些花了大力气安装、推广的APP，却成为了“一次性产品”。一名基层工作人员表示，“由于参与脱贫攻坚，各级各部门要求在手机上安装的APP起码有十来个。但许多APP安装注册报个数据后就没有用过。”“新技术变成年末基层考核新负担，表面上是技术带来的新问题，实际上和原来的村级事务多、工作台账多、机构牌子多、上墙制度多、考核督查多、创建评比多等‘六多’事项一样，底层逻辑依然是老问题没得到根本性解决。这些老问题包括：部门执行清理制度和准入审批制度存在形式主义问题，考核设置层层加码，各条线部门之间以及部门内部缺乏统筹协调、信息共享等。”陈承新表示。　防止“一手减负、一手加压”，让基层干部将更多的时间和精力投入到为群众服务的工作中去今年7月，一位村民在某地政府网站留言称，村里在村口设路障，要求每个人手机上必须安装某政务APP，安装后才能进村。“请问这个APP的用途是什么？政府单位有要求必须强制安装吗？安装后对个人而言有哪些具体用途？”几天后，镇政府回复称，该APP是为居民打造的生活服务平台，既可以浏览新闻，还可办理许多在线业务。“经了解，我镇无强制要求安装该APP的要求，对于设置路障的涉事村干部我镇已严厉批评并制止。我镇将加强此方面的宣传教育，杜绝此类事件再次发生。”这位网民的问题解决了，但背后的问题依然值得深思：基层干部是否存在被摊派安装指标的情况？向群众如此“强行推广”APP，又是否能取得应有的效果？“让数据多跑路，百姓少跑腿”，是许多政务APP开发的初衷。“如果为了所谓下载量、注册量，盲目搞摊派、强制要求干部拉票、点赞，便背离了开发APP的本意。”专家表示。“基层人少事多任务重，应当给予更多关心关爱体谅，完善担当作为的激励机制，努力保障履职所需的工作条件，让他们减少后顾之忧、心无旁骛抓工作。”北京航空航天大学廉洁研究与教育中心副主任杜治洲认为，各级政府想问题、作决策、办事情，应充分考虑基层实际，不能让基层“以有限的权力承担无限的责任”。具体到政务APP的问题上，上级部门、单位要树立正确政绩观，清醒地认识政务APP的目的和意义，不能急功近利下指标、摊任务，也不能弄虚作假浮夸作秀。政策执行中，要注意听取基层干部群众声音，了解具体落实情况，适时调整完善。陈承新认为，要真正树立以人民为中心的基层工作标准，把为民办事、替民解忧作为评判标准，切实避免新技术变成新负担。“给基层减负是为了让基层党员干部从纷繁芜杂、没必要的琐事中解脱出来，从而将更多的时间和精力投入到为群众服务的工作中去。”北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水建议，上级机关要真正理解“为基层减负”的用意，在厘清限度和边界上下功夫，防止“一手减负，一手加压”，避免让基层干部刚刚“减负”，又被迫投入到另一个形式主义工作中去。“只有做到真减负、少折腾，才能让基层干部有更多精力干事创业，才能让群众有更多获得感。”

陈家建、赵阳中山大学社会学与人类学学院(本文原载《开放时代》2020年第5期)【导读】科级干部是县政的重要基础。他们直接接触乡土经济、社会与政治，又与一县治理的全局性问题连接在一起，起着承上启下的关键作用。但是，“科级天花板”的存在，使得科级干部的工作动力受到减损，进而产生了影响县域治理的特殊政治生态。本文作者在对西部G县的案例分析之后发现，所谓“科级天花板”，是大量基层干部成为科级干部较早，但晋升为处级干部的几率较小的干部滞留现象。“科级天花板”的主要原因在于，地方政府组织的结构性限制使得本地科级干部的晋升空间有限，干部下派制度则进一步压缩了县域科级干部的晋升几率，而干部“四化”的管理导向，又使得年轻公务员快速进入科级序列，进一步造成了科级干部的滞留。在科级晋升问题出现之后，资深科级干部的工作动力受到极大影响，县域政治生态创造出具有地方性的隐性干部晋升阶梯，使得晋升环境更加复杂。同时，科级干部熟人化的现象更加突出，使得县域政治生态持续发生隐秘变化。本文原发表于《开放时代》2020年第5期，转自“县域研究中心”。为便于阅读，此处摘录主要内容。仅代表作者观点，供诸位参考。“科级天花板”：县域治理视角下的基层官员晋升问题层级结构是科层组织的核心特征之一，层级越高的岗位行使的组织权力越大，所享有的待遇也越高。级别的设置及晋升，是科层组织对成员进行管理的关键手段。在中国，官僚体系的历史久远，影响至深。从官僚体系形成的早期开始，官员的级别与晋升问题就非常重要，并且衍生出了多种制度，如二十等爵制、九品中正制、晋升制等。时至今日，中国的官僚体系已几多变迁，组织结构与运行机制不断调整，但晋升与层级管理始终是科层体系的核心。与传统社会的政府组织相同，层级对于今天的官员仍然至关重要。数量庞大的公务员群体，他们的政治待遇、经济收入、社会地位、组织权力等各方面都与晋升的级别直接相关。而且，作为公共治理的主体，公务员群体的行为逻辑直接影响到国家治理，因此，科层组织的晋升问题决定了公务员的行为逻辑，也关系到公共治理。本文聚焦于官员群体（而非个体）的晋升问题，并且从县域治理的结构分析其原因及其影响。在县域层面，政府本身的级别不高，但权责繁重，公务员群体庞大。治理结构的特点导致县域公务员群体晋升问题突出，其主要表现是“科级天花板”，即绝大部分公务员最高的晋升层级是科级，提升到县处级的概率微乎其微。因此，本文用“科级天花板”作为典型现象，概括县域治理 中的晋升问题。理论上，因为晋升岗位的稀缺， 每一层级都会面临晋升天花板问题。但是，高层级的晋升天花板涉及的主要是组织内部管理的问题。而县域则不同，作为基层政府，受到上下多重规则约束，层级晋升问题更为复杂；而且，县域官员直接面对民众，是基层治理的主体，因此，“科级天花板”问题超越了组织管理本身，影响到整个基层治理体系。▍如何发现官员晋升的密码——以西部G县为样本中国县域众多，县域中的公务员多达数百万。作为一种尝试性探讨，本研究以一个县域作为样本入手，分析该县官员群体的晋升问题及其对基层治理的影响。本研究关注的是西部地区的G县。因为此类调研的难度大，以G 县作为样本，主要是出于研究可行性的考虑。客观来看，G 县在整个中国的县域治理中也具有典型性。截至2018 年，G 县共有 70 多万人，辖区近2000 平方公里。在产业结构方面，G 县的农业和工业都较为发达，城市化发展水平也较高，涵盖了县域治理中主要的经济社会形态。在组织设置方面，G 县共有38 个乡镇和1个街道办事处。在县级部门中，共有党委机构 19 个，政府机构28 个。根据G 县编制管理部门的统计，全县共有公务员（包括参照公务员法管理的事业单位人员）编制 2800 个，编制占用数在 95％以上，空编不足 100 个。同时，在党政系统中，还有事业编制人员，他们虽然不是公务员身份，但承担了公务员的工作，这类事业编制共有2400 个左右。总体来看，G 县在党政系统工作的在编人员，占全县总人口的0.59％。对于官员晋升，既有研究多是关注个案，而且多是关注晋升成功者的经验，主观印象过重，难以客观评价。为了研究G 县公务员群体的整体情况，笔者搜集了全县从 2013 年到 2017 年的晋升数据。所谓晋升，是指G 县党政系统编制内人员的级别提升，包括从股级到副科级，从副科级到正科级，从正科级到副处级，从副处级到正处级。按照上述研究规则，共获得 385 个晋升案例。相关晋升数据涵盖了晋升者的年龄、性别、学历等个人因素，也涵盖了级别和岗位的变化情况。从这些晋升数据中，能够比较全面地认识当前县域治理中公务员群体的晋升情况。同时，为了重点剖析，笔者集中调查了G 县H 镇的编制内人员情况，并搜集了相关的履历，对基层公务员晋升情况作案例分析。在整个资料搜集的过程中，笔者进行了访谈和参与观察的研究，以期对基层公务员有生动详实的认识。▍“科级天花板”效应：科级干部的过早进入与过长滞留作为县域公务员晋升问题的集中表现，“科级天花板”体现在三个方面：科级进入时间早，再晋升概率低，停留时间长。三个方面共同导致了基层公务员级别晋升的天花板效应，也是科级晋升问题有别于其他层级的不同之处。（一）科级晋升时间在当前的公务员管理体系中，获得正式编制的行政事业单位人员，级别是从一般的科员开始。而只有获得科级职务（包括副科级、正科级），才能成为领导干部。虽然县级部门中设置了股作为内设二级机构，但股级并不是正式的干部序列，股长也并非领导身份。因此，科级的晋升对官员而言是初始阶梯，对公务员晋升的研究也应该从科级开始考察。在当前的县域治理中，科级的晋升时间呈现年轻化的趋势，即公务员进入科级干部序列的时间早。这一趋势在一些学者的研究中被注意到， 比如，周黎安等人认为，为了形成更长的激励周期，领导干部年轻化是政府组织中人事管理的趋势。G 县的实际情况印证了这一理论预测。根据G 县的晋升统计，自 2013 年开始，在所有公务员的晋升情况中，不同年龄组的数量差异较大。副科级的晋升以“80 后”最多，正科级的晋升以“70 后”最多。性别差异也很明显，男性的晋升数量远多于女性，但性别的差异随着年轻化而缩小。比如，“60 后”的男女晋升数量比是8.5：1，“70 后”是5.8：1，而“80 后”只有2.2：1。虽然上述晋升数据并不能全面反映性别问题，但在基层公务员队伍中，女性干部数量增加是明显趋势。从年龄方面我们可以看到一个整体的趋势。据统计，首次晋升到副科级的平均年龄是39.7 岁，首次晋升到正科级的平均年龄是 43.5 岁。从发展趋势来看，来新考入党政系统的公务员都至少具有大学学历（指本科及以上学历）。如果将具有大学学历的公务员单独统计，可以发现干部年轻化的趋势更为明显。具有大学学历的公务员，首次晋升到副科级的平均年龄是 35.2 岁，首次晋升到正科级的平均年龄是39.3 岁（见下表）。而且，越年轻的群体具有大学学历的比例越高，“80 后”当中具有大学学历的公务员占85.3％。学历的提升给公务员晋升带来了明显的优势，大学学历相比于非大学学历，首次晋升副科级的年龄快了 4.5 年，而晋升正科级快了3.8 年。因此，可以预见，由于近年G 县公务员队伍学历整体提升，其进入科级序列的时间也可能随之提早。（二）科级停留时间与晋升概率：从科级到副处级在这些晋升数据中，从G 县本土成长起来的公务员只有1 人成功晋升到副处级，其晋升的路径是从城关乡镇党委书记调动到县委办公室担任主任，再晋升为县委常委。虽然有一个成功案例，但普通公务员普遍认为，成为副处级干部的机会微乎其微，大多“不做幻想”。几千名编制内人员中仅有1 人晋升副处级，可以认为对于县域中绝大多数公务员而言，科级明确就是“ 天花板”。在中国的干部管理体制中，虽然有较为明确的任期制度，但实际上，人事调动实行弹性机制， 基层公务员在一个岗位上的任职时间可长可短。在县域当中也是如此，基层公务员的任期并不稳定。在研究中，笔者选取了H 镇所有副科级及以上的干部作统计，考察其岗位任职时间。2018 年，H 镇共有11 位正科级和副科级公务员在职，其进入副科级以来的平均任职年限（不包括现职）可见下表。从数据上看，科级官员的岗位数量和任职年限各有不同，最多的一位任现职以前在科级层面担任过4 个岗位的职务，最少的一位只有 0 个，即刚从普通公务员晋升到副科级。总体而言，该镇基层干部的科级岗位任职年限平均为2.8 年。从近年来科级干部的晋升情况可以看出，从副科级到正科级的平均停留时间为 3.8 年，从正科级到职业生涯结束 的平均停留时间为 16.5年。如果是有大学学历的公务员，从副科级到正科级的平均停留时间为4.2 年，从正科级到职业生涯结束的平均停留时间长达 20.7 年！按照科级岗位平均 2.8 年的停留时间计算，则从副科级到正科级平均需要经历 1.4 个岗位，从正科级到职业生涯结束平均需要经历5.9个岗位。从公务员晋升的规律来看，从副科级到正科级一般有两种晋升路线：（1）在乡镇提拔的副科级干部一般是副镇长，然后晋升为镇党委副书记，再晋升为镇长（正科级）；（2）如果是县级部门下派到乡镇的副科级干部，大多是担任镇党委副书记，然后晋升为镇长。因此，乡镇成长的干部从副科级到正科级需要经历2个岗位，而县级部门下派到乡镇的干部从副科级到正科级一般是经历1个岗位，综合而言，从副科级到正科级的几年时间中，经历1.4 个岗位是平均情况。而从正科级到退休，干部经历的岗位较多，职业生涯也较为复杂，对县域的组织生态影响巨大。总体而言，由于进入科级序列的时间早，而晋升到副处级的概率又极低，必然造成在科级停留的时间很长，需要经历的岗位很多，这是县域治理中“科级天花板”的突出表现。相比其他层级的晋升天花板效应，“科级天花板”更为突出，对公务员及整个官僚体系的影响更大。在高一层级的政府组织中，虽然也可能存在“处级天花板”甚至“厅级天花板”的晋升问题，但处级及以上级别毕竟要从科级晋升而来，进入处级或厅级的时间不会太早，停留在处级或者厅级的时间也不会太长。因此，对于其他层级而言，“天花板”只是晋升概率低的问题，而县域中的“科级天花板”问题不仅表现为晋升概率低，还出现了停留时间长，岗位轮换多的现象，这就对整个基层治理体系造成了更为复杂的影响。▍“科级天花板”的成因：组织结构与人事体制县域治理中的“科级天花板”是什么原因造成的呢？综合而言，有三方面的重要因素：政府组织的结构性限制、人事下派机制与干部年轻化的管理导向。（一）组织内的岗位结构限制科层组织的层级结构特点是越到高层级的岗位越少，晋升的概率也会越低，因此，结构性的限制是造成“科级天花板”的基本原因。在政府组织中，科级晋升的结构性限制非常明显。党政系统中的公务员和事业单位的编制内人员都具有晋升的机会。G 县总共有编制内人员5200 人左右。在岗位设置方面，作为一个典型的县域，G县的科级岗位有数百个，县处级岗位则非常少。从组织结构的层面可以测算，所有党政系统当中的编制内人员成为科级干部的概率为12.5％ 至13.5％之间；如果排除晋升概率很低的事业编制人员，则所有公务员成为科级干部的概率则可以高达25％。科级干部再晋升的概率则非常低， 他们晋升到县处级的概率为 3.1％至 3.4％。显然，不仅不同层级的岗位数量不同，晋升概率的差别也非常大。可以看出，G 县普通公务员在职业生涯中成为科级官员的机会相对较多（有大学学历的人晋升概率更高），而从科级再想“进步” 到县处级则非常难了。而且，不仅晋升到县处级的概率非常低，其晋升渠道也非常特殊，这与当前人事下派的组织管理体制有关。（二）人事下派管理体制如前所述，从科级晋升为县处级的概率只有3.1％至3.4％。而这非常有限的晋升机会也并不完全属于本县的科级官员，大多数晋升机会其实是分配给了市级部门。县处级领导的任免权在地级市。县领导或者是由本县科级干部晋升，或者是由市级部门下派，或者是其他县的领导调动到本县；其他县的领导也必须由晋升产生，所以前两种情况就是县领导产生的主要途径。以2018 年G任的9 位县委常委领导为例，由市级部门科级干部晋升的有7 位，而由G 县或周边县科级干部晋升的只有2 人。因此，可以看到，大多数县处级领导岗位的产生途径都是由市级部门（甚至省级部门）下派， 从本县的科级干部晋升而来的比例较低。科级干部非常少的晋升机会还主要被市级部门占据，加剧了结构化的晋升困境，这也是“科级天花板”形成的重要原因。（三）干部“四化”的管理导向为什么公务员进入科级的时间变早了？这与近年来干部年轻化的管理导向有关。地区间竞争是中国发展的关键因素，而竞争的核心是对官僚队伍形成有效的激励，其中，最有效的激励就是晋升。晋升的激励基本上是正向的，级别一般都是提升，很少出现级别降低。因此，提供晋升机会是对公务员队伍形成有效激励的基础。党章就明确提出，“努力实现干部队伍的革命化、年轻化、知识化、专业化（简称“四化”）。党重视教育、培训、选拔、考核和监督干部，特别是培养、选拔优秀年轻干部”。“四化”当中，年轻和高学历是最容易识别的标准，也是基层人事管理的具体指标。这一政策导向产生了多方面的影响。年轻化、知识化导致基层队伍的变化，近年来，大学学历已经成为进入公务员队伍的门槛。而且，高学历的人晋升较容易，基层公务员不仅读大学，读研究生的比例也逐步提高。高学历年轻人较快提升到科级职务，整体上提前了县域公务员进入科级序列的时间。一般而言，年龄大的本土干部更专长于处理本地的复杂问题，摆平地方势力，这类干部一般都是男性；而年轻的高学历干部，更适合执行上级的政策，落实制度法规，这类干部的性别差异小。（四）“科级天花板”的基本原理从上述分析中，我们可以概括“科级天花板” 的形成过程。需要注意的是，三方面的因素对于形成“科级天花板”的影响维度不同，科级干部的意见评价也不同。组织结构的限制是基础性的因素，而干部下派和干部“四化”的人事管理体系是动态发展的因素。在G 县，科级和处级岗位的设置基本稳定，处级岗位的高度稀缺性决定了从科级到处级的晋升概率极低。总体而言，上述三方面因素对整个政府体系都有影响，县级、地市级也受限于组织结构和人事管理体制，形成晋升天花板。但需要强调的是，县域基层承载的这三方面压力最大，所造成的晋升天花板问题也最明显。干部层层下派，县域中的科级干部没有再下派的空间，其晋升机会实际是被上级层层剥夺了；干部年轻化造成的晋升压力也是科级首当其冲，因为科级是干部的门槛，可以直接任命，没有任何前置的级别要求，不像处级、厅级等一般都需要层层提拔，有缓冲的空间。因此，可以看到，组织结构、干部下派、干部“四化”三个方面因素在基层同时存在与不断累积，造成了“科级天花板”的突出问题。▍“科级天花板”与县域政治生态公务员群体是公共管理的主体，其晋升机制极大影响官员的行为逻辑，从而也会影响县域的治理，关系重大。这种影响凸显在两个方面：县域治理的激励问题、官员群体的社会网络。（一）激励问题与地方性晋升阶梯科级停留时间长，再晋升概率低，必然造成部分基层官员的激励弱化，工作积极性降低。激励弱化的现象在不同年龄周期呈现出明显变化。年轻的干部晋升较快，工作积极性高，但到了正科级干一两个岗位后，因为再晋升到处级岗位的可能性极低，科层体系升迁所带来的激励急剧衰减，造成“老资历”干部的工作积极性明显降低。这样的现象在很多乡镇政府较为常见。为了尽量提升激励效果，县域治理中设置了大量的隐性晋升阶梯，形成了各具特色的地方化晋升模式。所谓隐性晋升阶梯，是指正式制度规定以外的，实质上起到激励效果的晋升资源。正式制度规定的晋升，只反映在职务和级别两个方面（二者高度重合），但实际存在的晋升资源，则可能包括部门权力、部门财力、工作难度、问责风险等各方面。这些因素并不反映在正式的人事管理制度中，却是官僚体系中的“默会知识”。在县域治理中，这类隐性晋升阶梯更为复杂，不仅夹杂了权力、资源、风险等组织运行因素，还融合了很多地方性要素，形成了一套交错运行的晋升机制。地方化的隐性晋升较少被学界关注，因为每个县域都不同，难以形成普遍化的运作机制。但这种运作方式对县域治理有非常重要的影响， 是关注基层治理必须要重视的问题。在G 县，最重要的隐性晋升规则是地理空间与职位级别交错，形成正式制度以外的地方性晋升机制，从而为科级干部提供了多样化的潜在激励。G 县的这套隐性晋升体系，在官员进入正科级序列后开始形成，因为进入正科级后再晋升的机会微乎其微，需要从正式的晋升体系转为非正式的隐性晋升，这样才能在一定程度上增强对干部群体的激励（见下图）。隐性晋升阶梯存在空间与职务两个维度。空间可以分为三类：山区、平原、城郊。地理空间的意义重大，这出于工作和生活两方面的原因。工作方面，城郊乡镇经济发达，财政资源多，乡镇干部也多，在这样的镇当领导，权力显然更大，地位也更高；而山区乡镇钱少人少，领导权力也职务层面，正科级以乡镇长和乡镇党委书记为两类主要岗位，党委书记的地位比乡镇长高， 也是下一步晋升的前提条件。地理空间与岗位层级形成嵌套关系，形成了 G 县的隐性晋升阶梯。副科级干部晋升到正科级，先在山区乡镇担任乡镇长，然后到平原乡镇和城郊乡镇担任乡镇长。在这之后，又会调动到山区乡镇担任党委书记，再到平原和城郊乡镇担任党委书记。在城郊乡镇担任党委书记之后，会进入县级部门担任局长，完成科级干部的职业生涯。在此情形下，可用于激励的要素增加， 能够在一定程度上缓解“科级天花板”造成的激励弱化的问题。当然，不是所有干部都会经历完整的上述过程，但作为一种典型的升迁路径，在县域的科级干部中获得了认可。干部晋升隐性阶梯的问题，学术研究和国家政策都予以关注，并多有批评。隐性阶梯的存在确实阻碍了干部的晋升，僵化了用人制度，但以往的研究只看到其负面作用，而没有注意到这样的机制与基层干部的晋升问题有关，是“科级天花板”压力下所衍生出的地方人事体制，有其特定的功能。在G 县这样的县域，正科级干部再晋升机会渺茫，地方化隐性阶梯的设置提供了潜在的激励，能够调动科级官员的工作积极性，可以说是县域治理的必要成分。（二）同级互动与干部群体熟人化如前所述，基层公务员在科级停留时间长， 岗位轮换多（都是在本县内部轮换），由此造成科级干部之间有大量的横向交往机会。虽然在横向联系中，工作关系是主体，但它也提供了社会关系发展的机会。二三十年的科级干部职业生涯中，开会、“搭班子”、培训、业务配合等各种渠道，都强化了基层干部间的社会交往，形塑了县域内部密集的社会关系网络，让科级干部之间形成了一个“熟人社会”。县域内的科级干部，大多相互熟识，不论其籍贯是否在本县。特别是正科级干部之间，由于长期的同级互动，建立了丰富的社会关系。这样的熟人化群体对基层干部开展工作影响很大，部分工作的完成实际上要借助私人关系。因为“科级天花板”的存在，科级干部群体普遍岗位经历丰富，熟悉党政系统的地方性知识。这样的熟人化干部群体，是县域治理中稳定的“吏”，难以外流和再晋升。“熟人化”是县域中科级干部有别于其他层级官员的明显特征。更高层级的官员间虽然也有社会关系，但社会网络的范围相对较小，仅限于少数人，大多数公务员之间都只有工作关系；而科级干部在不大的县域范围内长时间、高密度互动，形成了一个庞大的熟人群体，对县域的治理机制产生重要影响。以往有研究关注到了县域干部群体中的裙带关系，并从亲属、同乡、同学等社会联系网络出发解释了裙带关系的运作机制。实际上，除了传统的社会关系，同级互动对干部熟人化的影响也非常大。“科级天花板”会对社会关系网络产生增进效应，促进熟人群体的形成，这是县域政府晋升机制带来的独特影响。▍“科级天花板”的无解悖论对政府组织的理解需要回到对官员行为逻辑的理解。官员既是组织角色的承载者，也是具体的个人，嵌入于各种社会关系之中。既有的政府研究大多是研究组织层面的因素，对个体关注较少。通过实证分析，可以看到在当前的县域治理中，存在明显的“科级天花板”现象。因为政府组织的结构性限制，导致县域中的干部从科级晋升到县处级的难度极大。而干部下派的制度，又极大压缩了晋升县处级的空间。同时，干部“四化” 的管理导向，让大量的高学历年轻公务员快速进入了科级序列。在这三方面因素的影响下，科级干部晋升时间早，但再晋升概率低，在科级岗位上停留的时间很长，而且岗位轮换较多。“科级天花板”影响了基层干部的激励机制与群体关系。首先，因为科级晋升问题，造成资深的科级干部工作动力弱化，为了增加激励，县域政府增设了许多地方化的隐性阶梯，让晋升非正式地复杂化。其次，长时间停留在科级，并且岗位轮换多， 织密了基层官员的社会关系网络，造成基层干部熟人化的社会现象，并且嵌入于正式的工作关系中。晋升问题关涉基层治理的诸多方面。国家治理体制越来越强调基层官员的执行力，使得人事下派和干部“四化”动态增强。在此情形下，县域中的天花板问题愈加明显。由此也产生了一种悖论，即科层管理体系越来越严格，但基层干部群体却因为晋升问题变得更地方化。基层因为没有再往下转的空间，总是各种治理矛盾的累积点，县域中的晋升问题也是如此，其形势变化需要更多研究的关注。本文原载《开放时代》2020年第5期，原标题为《“科级天花板”：县域治理视角下的基层官员晋升问题》。篇幅有限，有所编删，注释从略。欢迎个人分享，媒体转载请联系版权方。

近日，有媒体报道，大量的政务APP占用基层公务员的工作时间，沦为形式主义的帮凶。报道中写道：“一人照管60个手机APP账号、3部手机随时连着充电宝、上厕所开会都不忘‘刷分’，这是部分社区工作者在应付各种形式化考核时的情景。”在这篇报道下面的评论区内，不少网友对此种现象进行吐槽。“动不动投票、看视频发截图，时不时让我们回答各种APP上的调查问卷，但内容和工作一点关系都没有。”“几个基层小伙伴的朋友圈经常做任务求点赞，真辛苦。形式主义要不得!”……本应方便工作的政务APP，为何在一些地方成为基层工作人员不能承受之重？披着信息化外衣的形式主义问题必须引起警惕。摊派推广任务，按完成量排名，增加基层干部压力近年来，政府和企业推进信息化智能化的步伐明显加快，各种电子政务新形式层出不穷。与此同时，大量的APP让一些基层干部的手机不敢离身，“感觉自己被手机绑架了”。一名基层干部告诉记者，单位要求安装的APP、关注的微信公众号有七八个。“有的要捐款捐物，有的要传播点赞，实在是占用了太多时间和精力。”随着互联网技术在基层工作中的应用越来越多，一些“云平台”等工具对提升干部能力素养起到了积极作用。然而，一些单位内设部门纷纷开发自己系统内的学习APP，且把APP积分与单位考核挂钩，无形中增加了基层干部的压力。“基层各社区、村都要按照下载APP的任务量排名次，靠后的就约谈、通报，这样一来就完全变了味。”东部某省一名街道党政办副主任说，拉人头、搞排名等措施，间接导致一些党员干部搞挂网积分、走马观花，到头来什么都没学会。一些基层工作人员告诉记者，由于单位将APP注册率作为工作任务加以排名，自己一边要应对基层工作任务，一边还要发动身边的亲朋好友下载APP，感到“压力山大”。“有的APP不考虑是否符合实际，就要求实现村民全覆盖，逼得镇村干部挨家挨户去推广注册。如此操作，即使注册成了，也是‘僵尸’注册，还让群众误会我们是在故意搞形式、搞花架子。”一名网友在留言板上写下留言，呼吁关注“指尖上的形式主义”。在一些已经对政务APP进行过清理规范的地区，基层干部也存在困惑。一名基层干部表示，去年关于清理规范政务APP、微信工作群、微信公众号的通知层层推送。自己所在的乡镇也接到通知，要求按照市一级的做法，做好清理规范工作，写好阶段性工作总结。“许多APP并非基层开发的，为何最后让基层写总结呢？”一些花大力气推广的APP成了“一次性产品”同线下的形式主义、官僚主义一样，指尖上的形式主义、官僚主义危害不可小觑。去年中办印发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，明确2019年为“基层减负年”。针对政务APP、微信群泛滥等情况，多地出台了一系列举措，破解基层面临的形式主义、官僚主义问题。为基层松绑减负是一项综合性工作，从目前情况来看，关闭一个政务APP、叫停一个“僵尸公众号”、解散一个微信工作群容易，但是彻底铲除滋生形式主义的土壤却并不简单。在中国社会科学院政治学研究所副研究员陈承新看来，政务APP和公众号迅速兴起，初衷是为让基层工作更加简便，提高办事效率。但由于有些党员干部原有思维没有及时转变，缺乏统筹，一些部门通过行政命令、工作考核等方式，强制要求基层干部安装、使用，并摊派推广安装任务，使“减负”技术在实际应用中反而被异化为“增负”手段。更让基层干部困扰的是，一些花了大力气安装、推广的APP，却成为了“一次性产品”。一名基层工作人员表示，“由于参与脱贫攻坚，各级各部门要求在手机上安装的APP起码有十来个。但许多APP安装注册报个数据后就没有用过。”“新技术变成年末基层考核新负担，表面上是技术带来的新问题，实际上和原来的村级事务多、工作台账多、机构牌子多、上墙制度多、考核督查多、创建评比多等‘六多’事项一样，底层逻辑依然是老问题没得到根本性解决。这些老问题包括：部门执行清理制度和准入审批制度存在形式主义问题，考核设置层层加码，各条线部门之间以及部门内部缺乏统筹协调、信息共享等。”陈承新表示。防止“一手减负、一手加压”，让基层干部将更多的时间和精力投入到为群众服务的工作中去今年7月，一位村民在某地政府网站留言称，村里在村口设路障，要求每个人手机上必须安装某政务APP，安装后才能进村。“请问这个APP的用途是什么？政府单位有要求必须强制安装吗？安装后对个人而言有哪些具体用途？”几天后，镇政府回复称，该APP是为居民打造的生活服务平台，既可以浏览新闻，还可办理许多在线业务。“经了解，我镇无强制要求安装该APP的要求，对于设置路障的涉事村干部我镇已严厉批评并制止。我镇将加强此方面的宣传教育，杜绝此类事件再次发生。”这位网民的问题解决了，但背后的问题依然值得深思：基层干部是否存在被摊派安装指标的情况？向群众如此“强行推广”APP，又是否能取得应有的效果？“让数据多跑路，百姓少跑腿”，是许多政务APP开发的初衷。“如果为了所谓下载量、注册量，盲目搞摊派、强制要求干部拉票、点赞，便背离了开发APP的本意。”专家表示。“基层人少事多任务重，应当给予更多关心关爱体谅，完善担当作为的激励机制，努力保障履职所需的工作条件，让他们减少后顾之忧、心无旁骛抓工作。”北京航空航天大学廉洁研究与教育中心副主任杜治洲认为，各级政府想问题、作决策、办事情，应充分考虑基层实际，不能让基层“以有限的权力承担无限的责任”。具体到政务APP的问题上，上级部门、单位要树立正确政绩观，清醒地认识政务APP的目的和意义，不能急功近利下指标、摊任务，也不能弄虚作假浮夸作秀。政策执行中，要注意听取基层干部群众声音，了解具体落实情况，适时调整完善。陈承新认为，要真正树立以人民为中心的基层工作标准，把为民办事、替民解忧作为评判标准，切实避免新技术变成新负担。“给基层减负是为了让基层党员干部从纷繁芜杂、没必要的琐事中解脱出来，从而将更多的时间和精力投入到为群众服务的工作中去。”北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水建议，上级机关要真正理解“为基层减负”的用意，在厘清限度和边界上下功夫，防止“一手减负，一手加压”，避免让基层干部刚刚“减负”，又被迫投入到另一个形式主义工作中去。“只有做到真减负、少折腾，才能让基层干部有更多精力干事创业，才能让群众有更多获得感。”(记者 李云舒)更多推荐史文清被查 今年已有4名中管干部退休后落马7月任职9月落马，青海省副省长文国栋主动投案中纪委拿下本月第3“虎” 今年以来9名中管干部在任上被查上海副市长龚道安被查 为今年公安系统落马第三“虎”

随着互联网技术在基层工作中的应用，各种电子政务工具提升了工作效率。然而，在一些地方，政务APP泛滥，也让不少基层干部手机不敢离身，增加了工作压力。（图片来源：视觉中国）中央纪委国家监委网站 李云舒报道近日，有媒体报道，大量的政务APP占用基层公务员的工作时间，沦为形式主义的帮凶。报道中写道：“一人照管60个手机APP账号、3部手机随时连着充电宝、上厕所开会都不忘‘刷分’，这是部分社区工作者在应付各种形式化考核时的情景。”在这篇报道下面的评论区内，不少网友对此种现象进行吐槽。“动不动投票、看视频发截图，时不时让我们回答各种APP上的调查问卷，但内容和工作一点关系都没有。”“几个基层小伙伴的朋友圈经常做任务求点赞，真辛苦。形式主义要不得！”……本应方便工作的政务APP，为何在一些地方成为基层工作人员不能承受之重？披着信息化外衣的形式主义问题必须引起警惕。摊派推广任务，按完成量排名，增加基层干部压力近年来，政府和企业推进信息化智能化的步伐明显加快，各种电子政务新形式层出不穷。与此同时，大量的APP让一些基层干部的手机不敢离身，“感觉自己被手机绑架了”。一名基层干部告诉记者，单位要求安装的APP、关注的微信公众号有七八个。“有的要捐款捐物，有的要传播点赞，实在是占用了太多时间和精力。”随着互联网技术在基层工作中的应用越来越多，一些“云平台”等工具对提升干部能力素养起到了积极作用。然而，一些单位内设部门纷纷开发自己系统内的学习APP，且把APP积分与单位考核挂钩，无形中增加了基层干部的压力。“基层各社区、村都要按照下载APP的任务量排名次，靠后的就约谈、通报，这样一来就完全变了味。”东部某省一名街道党政办副主任说，拉人头、搞排名等措施，间接导致一些党员干部搞挂网积分、走马观花，到头来什么都没学会。一些基层工作人员告诉记者，由于单位将APP注册率作为工作任务加以排名，自己一边要应对基层工作任务，一边还要发动身边的亲朋好友下载APP，感到“压力山大”。“有的APP不考虑是否符合实际，就要求实现村民全覆盖，逼得镇村干部挨家挨户去推广注册。如此操作，即使注册成了，也是‘僵尸’注册，还让群众误会我们是在故意搞形式、搞花架子。”一名网友在留言板上写下留言，呼吁关注“指尖上的形式主义”。在一些已经对政务APP进行过清理规范的地区，基层干部也存在困惑。一名基层干部表示，去年关于清理规范政务APP、微信工作群、微信公众号的通知层层推送。自己所在的乡镇也接到通知，要求按照市一级的做法，做好清理规范工作，写好阶段性工作总结。“许多APP并非基层开发的，为何最后让基层写总结呢？”一些花大力气推广的APP成了“一次性产品”同线下的形式主义、官僚主义一样，指尖上的形式主义、官僚主义危害不可小觑。去年中办印发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，明确2019年为“基层减负年”。针对政务APP、微信群泛滥等情况，多地出台了一系列举措，破解基层面临的形式主义、官僚主义问题。2019年4月，福建省委办公厅印发《关于解决形式主义突出问题切实为基层减负若干措施的通知》，反对“指尖上的形式主义”，要求把干部从政务APP的“绑架”中解脱出来。浙江出台基层减负二十条，要求不得把安装政务APP、关注微信公众号等作为考核内容，日常工作中不得要求基层通过QQ、微信、专用APP等载体即时打卡晒成绩。江苏、山东、湖北、湖南、海南等省份的多个地市也提出了关于减少政务APP数量、减少微信工作群等要求。为基层松绑减负是一项综合性工作，从目前情况来看，关闭一个政务APP、叫停一个“僵尸公众号”、解散一个微信工作群容易，但是彻底铲除滋生形式主义的土壤却并不简单。在中国社会科学院政治学研究所副研究员陈承新看来，政务APP和公众号迅速兴起，初衷是为让基层工作更加简便，提高办事效率。但由于有些党员干部原有思维没有及时转变，缺乏统筹，一些部门通过行政命令、工作考核等方式，强制要求基层干部安装、使用，并摊派推广安装任务，使“减负”技术在实际应用中反而被异化为“增负”手段。更让基层干部困扰的是，一些花了大力气安装、推广的APP，却成为了“一次性产品”。一名基层工作人员表示，“由于参与脱贫攻坚，各级各部门要求在手机上安装的APP起码有十来个。但许多APP安装注册报个数据后就没有用过。”“新技术变成年末基层考核新负担，表面上是技术带来的新问题，实际上和原来的村级事务多、工作台账多、机构牌子多、上墙制度多、考核督查多、创建评比多等‘六多’事项一样，底层逻辑依然是老问题没得到根本性解决。这些老问题包括：部门执行清理制度和准入审批制度存在形式主义问题，考核设置层层加码，各条线部门之间以及部门内部缺乏统筹协调、信息共享等。”陈承新表示。防止“一手减负、一手加压”，让基层干部将更多的时间和精力投入到为群众服务的工作中去今年7月，一位村民在某地政府网站留言称，村里在村口设路障，要求每个人手机上必须安装某政务APP，安装后才能进村。“请问这个APP的用途是什么？政府单位有要求必须强制安装吗？安装后对个人而言有哪些具体用途？”几天后，镇政府回复称，该APP是为居民打造的生活服务平台，既可以浏览新闻，还可办理许多在线业务。“经了解，我镇无强制要求安装该APP的要求，对于设置路障的涉事村干部我镇已严厉批评并制止。我镇将加强此方面的宣传教育，杜绝此类事件再次发生。”这位网民的问题解决了，但背后的问题依然值得深思：基层干部是否存在被摊派安装指标的情况？向群众如此“强行推广”APP，又是否能取得应有的效果？“让数据多跑路，百姓少跑腿”，是许多政务APP开发的初衷。“如果为了所谓下载量、注册量，盲目搞摊派、强制要求干部拉票、点赞，便背离了开发APP的本意。”专家表示。“基层人少事多任务重，应当给予更多关心关爱体谅，完善担当作为的激励机制，努力保障履职所需的工作条件，让他们减少后顾之忧、心无旁骛抓工作。”北京航空航天大学廉洁研究与教育中心副主任杜治洲认为，各级政府想问题、作决策、办事情，应充分考虑基层实际，不能让基层“以有限的权力承担无限的责任”。具体到政务APP的问题上，上级部门、单位要树立正确政绩观，清醒地认识政务APP的目的和意义，不能急功近利下指标、摊任务，也不能弄虚作假浮夸作秀。政策执行中，要注意听取基层干部群众声音，了解具体落实情况，适时调整完善。陈承新认为，要真正树立以人民为中心的基层工作标准，把为民办事、替民解忧作为评判标准，切实避免新技术变成新负担。“给基层减负是为了让基层党员干部从纷繁芜杂、没必要的琐事中解脱出来，从而将更多的时间和精力投入到为群众服务的工作中去。”北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水建议，上级机关要真正理解“为基层减负”的用意，在厘清限度和边界上下功夫，防止“一手减负，一手加压”，避免让基层干部刚刚“减负”，又被迫投入到另一个形式主义工作中去。“只有做到真减负、少折腾，才能让基层干部有更多精力干事创业，才能让群众有更多获得感。”

基层公务员收入与县域治理懒政问题欧阳静（江西财经大学 财税与公共管理学院，南昌 330013）【摘 要】十八大以来形成了反腐和整风肃纪的高压态势，然而地方政府却庸政懒政现象突出。懒政不仅表现为官员的不作为，而且体现于普通公务员的日常工作状态之中，表现为消极、推诿和拖踏。基于中部D县的田野调查，本文发现县域治理中的懒政问题与基层公务员收入变化相关。基层公务员懒政不仅影响县域经济社会发展，而且影响基层日常治理秩序。因此，如何在整风肃纪的同时发挥好公务员的积极性，进而促进官僚体制的有效运转是一个值得广泛讨论和研究的问题。【关键词】基层公务员；公务员收入；懒政；县域治理一、懒政的解释路径根据政府科层制的相关研究，懒政是行政科层制组织固有的缺陷与惰性，[1]表现为“开小差”、“漠视消费者”、“推诿拖延”、“兜圈子”等。[2]正是基于行政科层制懒政的弱点，1990年代以来的新公共管理运动引入自由化和市场化理念，强调政府管理者的“企业家精神”和“顾客意识”，提倡政府采用市场竞争和激励机制，使政府高效率低成本运行，以提供优质服务，改善行政管理。[3]虽然新公共管理理论没有完全消除政府的懒政现象，但市场化的竞争和激励机制的确大大地提高了政府的行政效率和服务意识。以我国县域政府为例，自1990年代以来，县域政府进行了三次规模较大的机构改革，改革的总体目标都体现了市场化竞争的激励和效率机制，比如精减机构、缩减编制，清退超编人员、解聘各类临时工作人员，压缩财政供养人员，进一步归并和撤消了乡镇的七站八所，等等。此外，自1990年代以来，乡镇政府内部普遍采用了竞争性激励机制，如岗位竞聘任制，凡被落聘者不能参与年终的福利和绩效分成，只能领取基本工资。而这些竞争性激励机制之所以运行有效，很大程度与乡镇和县域各部门所拥有的预算外资金（俗称小金库）相关。这部分预算外资金可供乡镇和部门领导自由支配，也通常会用于对普通公务员进行差异性激励、奖励或在过年过节时期以各类实物、现金、旅游等形式的福利受惠于普通公务员。在十八大以后的腐败治理中，预算外的“小金库”成为治理的主要对象，也成为县域乡镇和各部门领导不敢碰的高压线，县域各部门和乡镇的差异性激励和过年过节时的各类福利也随之消失。相应地，县域领导干部也失去了支配、调配和激励普通公务员的有力杠杆，懒政成为县域各部门和乡镇政府运行中的普遍现象。但在对懒政现象的讨论中，现有的分析主要是基于“官员”（实质是领导）的视角，认为懒政现象的普遍发生是由于官员“怕出事”的心态导致的。比如一些研究认为，官员主要是通过招商引资、大兴土木的各类工程，以权力寻租形式捞取巨额隐性收入，十八大之后，由于强力反腐，官员从大兴土木的工程中获取利益的风险加大，因此，“为了不出事、宁可不干事”的懒政心态和懒政行为盛行。[4][5][6][7]但如果从县域政府日常治理的视角看，我们发现懒政现象不仅与基层官员的收入变化相关，而且也与基层普通公务员收入变化相关。本文研究表明，县域干部群体的内部差异巨大，领导干部和普通公务员的收入分化严重，收入低、地位低且生活成本高的普通公务员，其自我认同度较低，并且对收入变化具有高度敏感性。十八大之后，普通公务员失去了之前因部门预算外资金所享有的福利和激励性收入，这进一步降低了普通公务员的职业满足感和自我认同度。与此同时，领导也失去了调动、支配和激励普通公务员工作积极性的杠杆，懒政现象因此尤为突出。虽然领导干部收入受反腐影响甚大，懒政现象也突出，但由于领导干部的生活质量、社会地位、受尊重度（通常会转换为领导个人行事的便利性）和作为“领导”的自我价值实现感和职业认同感，都没有因反腐而发生显著下降。因此，相对于普通干部，因领导职位所具有的上述其他附加值，多数县域领导干部仍然具有较高的职业满足感和自我认同度。围绕基层公务员收入与懒政现象之间的相关性，本文首先将呈现基层公务员的收入情况；然后阐述收入变化对基层公务员工作积极性的影响；最后讨论基层公务员的懈怠对县域政府治理能力和基层日常秩序的影响。本文的经验资料均源于笔者在中部D县的田野调查。也正因此，本文的分析可能并不适用于经济发达的东部县市。此外，由于调研的便利性和资料的可获得性，我们发现普通公务员的信息要多于官员的信息，所以本文在懒政问题的呈现和分析上偏重于普通公务员群体。二、县域公务员的收入结构在中国，“国家干部”似乎是最受大众羡慕的职业，因为它往往与“权力、地位和高收入”相对应。在持续升温的公务员考试潮中，千军万马过独木桥的现象也似乎说明了成为国家干部、成为公务员，是许多中国年轻人的梦想。在许多人看来，一旦成为公务员似乎就成了大众所想象的“官员”，就意味着“权力、地位和高收入”。虽然许多基层公务员总是抱怨自己收入低、地位低，但人们认为他们是“撒娇哭穷”[8]。因为在大众想象中，“公务员的工资收入虽低，但灰色收入高”。[9][10]然而，我们对公务员群体及其真实收入其实还没有一个完整的认识，而公务员的灰色收入更是一个“迷”，只能在影视小说和反腐案件中才能捕捉到一些蛛丝马迹。此外，当我们说到“基层公务员”时，无论在学界还是媒体的讨论中，都没有将基层公务员这个群体作具体的区分。[11]事实上，基层公务员内部呈现出很大的差异性，比如，按职位划分，基层公务员由领导干部和普通公务员组成。虽然同样是基层公务员，但领导干部和普通公务员无论是在收入待遇、工作满意度、工作积极性还是自我认同上，两者都相差甚远。领导干部又简称为领导，本文中是指具有实权的县级、科级领导干部，也即基层干部通常所说的“领导干部”，具体包括县四套班子（党委、政府、人大、政协）中的县级领导和各乡镇、县直部门的正科级领导。这些领导干部对县域政策和具体事务一般具有决策权和最终处置权。也就是说，这里的领导干部不包括县域中不具有实质性权力的副职和其他副科级干部，因为在一个县域的政府组织中，其管理幅度不大，层级化不显著，副职对具体事务几乎没有支配权，主要是具体政策的执行者和具体事务的操作者。所以，本文所说的领导不同于海贝勒等人所说的“战略性群体”[12]，因为“战略性群体”涵盖了所有的副科级干部；而是如樊红敏所说的“领导，就是在组织中发挥领导作用的人，是运用各种影响力带领、引导或鼓励下属努力实现目标的人”。[13]事实上，在县域的实际运作和具体生活中，我们很容易将作为官员的领导和普通公务员区分开来。首先，领导干部一般配有公车。其次，领导在招待客人时可以“签单”（即只需领导在账单上签字，店主便可以到单位进行结帐，也即人们通常所说的公款接待）。再次，由于领导对财政、人事和一般性事务具有支配权，所以领导不仅具有一定的隐性收入，生活水平比普通公务员要高，而且具有较强的自我价值实现感和职业认同感。自实行阳光津贴制度以来，基层公务员的基本收入主要由两大块构成，一是基本工资收入，一是津贴收入。①表1是根据中部D县财政局的工资津贴标准表所列出的基本收入，它大致可以真实地体现中部省份县乡基层公务员的基本收入构成情况。从表1中可以看出，正县级一年基本工资收入是6万元左右，副县级一年基本工资收入约为5.4万元，正科级则是4.9万元，副科级约为4.5万元，科员约4.1万元，办事员大概3.7万元，新参加工作人员3.5万元左右。如果对比县域的生活成本，比如现在县城的房价普遍是在每平米4000～5000元之间；那么基层公务员的收入确实偏低。如果对比普通的务工者收入，比如我们访谈的农民工，他们一年外出务工收入至少也有4万元，正常是6万元左右。此外，大多数普通公务员的收入与教师的收入相差不大，甚至不如教师收入（因为教师可以通过补课挣取额外收入）。表1 2014年中部D县公务员的工资收入结构注：表中月工资是以对应级别的最高档标准为准。如表1所示，依据正常的工资和津贴收入，领导干部和普通公务员的收入差距并不大，比如正县级和副县级一年只相差6000元左右，正科级与副科级之间一年只相差4000元，正科与科员相比也只是相差7000元。即使是最高级别的正县级与新参加工作的人员相比，两者年收入也只是相差1倍多。然而，在正常工资收入之外，基层官员还有一部分隐性收入，普通公务员则有各类福利和激励性收入。隐性收入使基层官员和普通公务员之间的收入相距甚远，尽管如此，普通公务员在县域平均收入中仍然处于中等偏上水平。比如一对在D县工作的年轻公务员夫妇，其家庭年收入有十几万，在县域可以维持有房、有车的中产阶级生活水准。但在十八大之后，无论基层官员的隐性收入还是普通公务员的激励性收入均受影响，县域懒政问题的普遍出现主要与这部分隐性收入的锐减相关。三、一种视为“惯例”的隐性收入县域干部的隐性收入通常被县乡干部称之为“逢年过节”费，俗称人情往来费，是指县域各类党政组织负责人在逢年过节时，遵循以往的惯例，接受所辖区域或分管领域的下属所“封送”的节日红包。因此，隐性收入在很大程度上表现为各类红包收入。我们在D县调研时，虽然几乎所有受访的县乡干部都不能说清楚这种收入始于何时，但因为这种收入长期存在于官僚体制内，几乎所有身处其中的人都已习以为常，视为“惯例”，并且都会按照这个“惯例”行事。按照D县基层干部的说法，这种收入之所以被普遍认为是一种正常收入，首先，它并非是一种个人行为，而是一种制度化行为，每个部门或组织都有这笔“开支”，若新上任的部门领导不知这一惯例，那么同僚或组织中负责财务的会计都会善意提醒，新任领导则按惯例在过年过节时向上级部门领导“封送”红包。其次，这种收入在县域干部的语境中不属于贪污受贿现象。即将之与“私对私”的个体化、私密化的送红包行为对比，所有的人，无论受礼者还是封送者，都不认为它是违规行为。在县域干部的话语情景中，如果一个领导干部只是在逢年过节时收取来自其管辖部门的“红包”，而不在其他方面（如人事安排、项目工程、帮人办事等方面）受贿或贪污，那么这个领导就是非常清廉的领导，是一个好领导。可见，这种隐性收入的最大特点是存在于下级部门组织与其上级组织的领导职位之间。正如大多数基层干部所认为的那样，它不是人们通常所说的个体与公共权力拥有者之间出于某种私人目的所进行的行贿或寻租的腐败行为，而是一种发生于组织内部的、众所遵从的“礼节”性行为。例如，接受我们访谈的领导说，给领导的人情费是每个单位的预算内支出，是一项固定财务支出。根据一些学者的研究，这种向上级领导“封送”节日红包的惯例其实历来已久，在明清时期就极为盛行，当时称为“规礼”，表示对上司的敬重。[14]需要说明的是，职位级别与隐性收入之间并非是绝对的对应关系。因为在县域内，一些干部虽然也是县级或正科级，但他（她）只是享受级别的工资和津贴待遇，而没有相应的职位或不负责具体事务，这些领导干部一般没有隐性收入。本文中所说的具有“正常”隐性收入的领导干部主要是指那些具有相关职位，具有一定实权的领导干部。以下是一位曾经担任过乡镇党委书记和县委办公室主任的县域领导对这部分隐性收入的描述：逢年过节时，全县几乎每个单位都要给县主要领导封送红包。以D县为例，全县共有乡镇25个，县直部门118个，也就是说，如果县委书记和县长在逢年过节时接受这种体制内正常的人情往来费，其一年收入十分可观。正因如此，每逢过年过节时，县委办和政府办人来人往，都是前来给领导封送红包的乡镇和部门领导，俗称为“1分钟汇报”。而所有的县级领导这时也一定会在办公室等候，即使在外地开会也要赶回来。八项规定后，这部分人情往来费仍然存在，但收受的范围有所减少。处于副职地位的县级分管领导，其人情往来的范围要比作为正职的书记县长要少，一般只是该领导所分管的行业、企业和部门，以及各个乡镇。因为乡镇是一级政府，涉及所有综合性领域，所以乡镇也要向每个分管的县领导表示人情。在县级分管领导中，如果分管的面很广，分管的部门又很强势，那么其所获得的隐性收入一定要比那些分管面小、所分管的部门又弱势的县级领导少。所以，在县级分管领导中，隐性收入有些不均等，比如组织部长（分管人）、常务副县长（分管钱）和纪委书记一般要比其他县级分管领导要高出很多。正科级领导干部的隐性收入差异比较大，主要是因部门所辖的范围和职能的差异所导致的。比如有行政执法权的部门，其部门领导的隐性收入就要多些，而像党史办、档案局这类部门领导，虽然也是正科级但几乎没有隐性收入。总之，只要管到了人、管到了事，就有人必须有求于你，那么你这个部门就是势力部门，人情费要会多些。比如，教育局、财政局，它们管的面就很广，人也多，各个学校都要向教育局领导进行人情往来；各个部门都要和财政局多走动。比如财政局的预算股的股长，虽然只是一个股级干部，但他具体编制各乡镇和部门的预算，权力其实很大，所以，几乎每个单位都要在年底编预算时给这个岗位的股长送红包或购物卡。仅这个收入，这个岗位就要比其他岗位多。此外，相对于县党委和县政府的职能部门，乡镇领导的隐性收入总体是比较可观的，因为它毕竟是一级政府。比如，首先每个行政村都要向乡镇主要领导表示人情，其次就是相关的企业负责人、工程老板要与乡镇主要领导处理好关系，要有人情往来。于我们调研发现，这种基层干部所说的“人情费”不仅仅来自体制内，县域内的企业、酒店和商城的老板，为了与县域内的领导干部处理好关系，也要在逢年过节时给他们送“红包”。比如工业园区内的企业老板，过年过节都要给主要领导、分管领导相应的人情费。如果加上这块人情费，那么县级领导的收入更是可观。我们在一些已经查处的领导干部腐败案件中，总是能看到“巨额财产来源不明”的罪状，这很可能就是由这些小额的人情费累积而成，由于每笔人情费额度较小，又是惯例，所以领导干部一般确实也很难说得清楚，但又因为其额小量多，慢慢积累，就变成了“巨额财产”。可见，隐性收入是基层领导干部的主要收入来源，也是基层领导干部和普通公务员收入分化的主要因素。在十八大之前，虽然基层普通公务员没有官员的红包收入，但在节假日时享有现金、实物、旅游等各类福利和年底激励性分红收入，尤其那些具有“创收”能力的乡镇和部门，其普通公务员的收入远高于县域平均水平。十八大之后，领导干部的隐性收入虽然存在，但已不再常规化和普遍化，普通公务员的福利和激励性收入则几乎化为乌有。五千至一万多元的福利性收入对于领导干部而言，可能微乎其微，但对于养家糊口、又需要买房买车、维持中产阶级生活水准的普通公务员而言却能极大地增加其满足感。因此，当货币或物质性激励失去了，除了一些思想进步的年轻公务员，大多数普通公务员成为“领导叫不动的人”，这是目前县域政府运行的常态。四、县域公务员的懈怠县域领导干部因其领导职位而享受的各种特殊待遇，比如派用公车、公款招待、公款消费等，都使领导干部的生活成本要比普通公务员的生活成本低许多。领导干部和普通公务员之间在收入、生活水平和社会地位的差距，所产生的结果就是两者之间在自我认同和职业满意度上表现出巨大的差异。如表2所示，我们仍以D县为例，D县属中部某省的贫困县，县域人口数量约为60万左右，在1.2万名国家工作人员中（也即公务员编制和事业编制），如果除去教师群体，真正可以称得上基层公务人员的只有6000人。在这6000人中，真正属于领导干部的只有300人左右。领导干部群体虽然人数较少，但他们无论是在自我认同还是职业满意度上，都比普通公务员要高。领导干部和普通公务员工作积极性的差异体现于他们各自对自身职业目标的定位不同。我们在访谈中可以明显感受得到，领导干部对自己的定位是“干事业”，即在本地或本部门干出一番看得见、摸得着的成绩，以获得上级领导的肯定，同时显示自己的能力和成就。尤其是执行自上而下的政策时，领导干部比一般干部表现得更为积极，总是琢磨着如何创造性地提前完成任务。由于领导干部的“事业心”，他们要求（甚至明文规定）所有的下属要“5加2”，“白加黑”地干工作，③即希望普通公务员不管工作日，还是休息日，不管白天还是晚上，都要及时完成领导所安排的工作，以在短时期内实现领导所追求的“事业”。表2 中部D县公务员的构成与行为特征但由于普通公务员与身边的领导干部相比较时，心里落差较大。大多数普通公务员给自己的定位是“干工作”，即工作就是自己的一个饭碗，把份内的事情做好就可以。所以，普通公务员并不像领导干部那样充满激情、充满干劲。也正因此，那些想“干事业”的领导总是抱怨下属工作不积极，人浮于事，说他们在推动工作时，主要依靠那些“素质好、想进步”的年轻人。以下是一位领导干部对普通干部的评价，从中可以看出作为领导干部与普通公务员这两个群体与基层政府懒政现象的关系：我感觉现在基层政府的部门和机关几乎是一种人浮于事、无人做事的状态。现在的领导要求下级做事主要靠个人感情，依靠那些有盼头的年轻人或是少数素质好的人。毛泽东时期，人的思想好，做事觉得是为人民服务，是有意义的，那时也不需要太多的物质激励，也有工作积极性。况且，以前的公务员是拿工资、吃皇粮的，社会地位比较高，即使普通干部也都有自豪感。现在不同，不仅领导干部与普通干部的收入差距太大，而且随便一个打工者的收入都比普通公务员的收入要多，所以我们的普通公务员就没有了自豪感和优越感，没有工作积极性，而且总是在抱怨。所以，现在许多职能部门运转不起来，领导只能守摊子，即使想干事业，也干不成，干不了。可以从以下四个方面说明这个看法：（1）正式工不如临时工。如果现在领导批评正式工，正式工往往会说“是共产党给我发工资，我又不吃你的”。所以，对于这种工作惰性，领导几乎对其没有任何约束力，既不能开除，也不能扣工资，以前有福利、有差异性激励，比如奖罚性的考勤。现在，领导没有任务杠杆可以制约和支配下级。所以，导致做事和不做事的一个样。甚至做事还不如不做事的，因为做事就会出事，就担责任。正是因为现在领导无约束力，不能对下级责罚。所有整个工作推诿严重，导致民众的许多事情不能得到很好的解决。（2）男同志不如女同志。女同志虽然有家庭，但做事比较认真。男同志推诿得多，因为男人更多的是政治动物，做公务员就想当官，一旦如果没有晋升的希望，觉得做与不做是一样的。他们对政治更为敏感，对官场的黑暗面也更了解，一旦没有晋升的机会，就会成为体制内的“愤青”，对官场极为失望和厌恶。做事不仅没有积极性，而且还要说些风凉话。（3）年老的不如年轻的。年轻人都有热情些，有想法。年老的好像什么也看透了，什么也不想做，就天天在办公室上网、看新闻、喝茶水（没电脑时是看报、喝茶水）。他们不做事就算了，还要倚老卖老，总是对领导说三道四、对领导的工作不满意的、不支持，甚至成为“内奸”，沟通外人来破坏工作，破坏团结（笔者注：这是指举报或指使他人举报的行为）。（4）有关系进来的不如没有关系进来的（招考进来的）。有关系进来的最难管。县里的一些部门，一个岗位，原本只要两三个人就可以，但现在往往有五六个人在那个岗位上。以前是领导签字就可以进人，所以像民政局、财政局和交警大队等一些好的部门，有很多县级领导的亲戚。现在一些自主自收的企事业单位，比如车管所、房管局，领导签字也可以进。由于以前有关系就可以随便安排工作，县里编制都被占了，现在没有新的编制，导致需要进人的部门（比如因社会发展而新兴的部门，如城管局、信访局、环保局）现在又很难可以去引进新人。④这位领导对普通公务员的评价不仅反映出基层普通公务员的工作状态和心态，而且折射出了当前县域政府运行的状态。正如这位领导所说，普通公务员无论是与领导干部相比，还是与一般打工者相比，都找不到形成自我认同和自我满足的参照标准，在与这些人群的对比中，反而成为一个消极群体。对于普通公务员而言，他们选择留在公务员队伍最大的原因在于，与其他工作相比，公务员工作较为稳定，且相对压力小，特别是基层公务员一旦没有晋升机会的话，就容易成为以上这位领导所说的那种不受约束的人，即“不干活也不能将他（她）怎么样，更不能开除他（她）”。所以，正如科层制理论所说，官僚体制的稳定本身就容易使得公务员群体产生惰性和懈怠，对于那些处于最基层、收入最低的普通公务员来说，尤为如此。五、懒政与基层治理秩序基层公务员的消极和懈怠的直接后果就是县域政府运行的懒政，表现为工作的消极推诿和拖沓，进而影响基层治理秩序。以往对基层社会秩序的关注往往聚焦于那些引人注目的“大事”上，如一些较为典型的群体性事件和突发性事件。这些公共事件往往具有一时轰动效应而成为媒体和学界讨论的焦点，但突发性的公共事件毕竟不是基层社会秩序的常态，构成基层社会秩序的常态是政府或民众的日常行为和日常秩序。而日常行为和日常秩序则往往由那些种类繁多，又不引人关注的鸡毛蒜皮的“小事”形成。位于中国行政体制的末梢，同时又处于国家与社会接点的基层政府其所面对的是人们日常生活中细如牛毛、五花八门的各类“小事”。由于基层政府的这种独特性，使得基层治理目标与国家治理目标有所区别。正如潘维所说，国家治理依赖于国家这一大型的科层体系，而大型科层体系是“办大事的机构，办不了小事”，基层治理则需要解决大型科层体系难以解决的“小事”，[15]而这些“小事”则主要依赖于普通基层干部。以下是2014年D县信访局来访记录中的3起普通的信访案件，体现了基层社会的日常秩序。信访者诉求县级政府解决其矛盾纠纷，信访的性质均为重复访，即信访者多次向县信访局诉求问题解决。信访案件1：我家房子前有一块0.15亩地是我家的，可邻居说是他家的。2007年那时争论，差点出人命，我妻子头部被邻居用石头打一个孔，两公分深，当场昏迷，送往县人民医院抢救，幸好人抢救回来了。虽然那时村委会已经证明是我家的，邻居还是不肯让，后来我到乡镇政府，把事实告诉他们，他们说会来处理此事，可一直到现在还没处理！希望县长对此事关注，希望领导尽快处理此事。信访案件2：M乡G村郭文林家里因厨房倒塌要盖新厨房，但因邻居郭得伟想抢占郭文林的土地找郭文林家麻烦。村委会没有进行调解，两家发生冲突越来越严重，后来告知乡政府知道，但也没有人出来调解，这是政府真的很无能，他们是想逼死百姓，像这样的乡干部却还要留在政府里，什么事都不做。现在打算到县政府出面调解，假如县政府还是他们的态度，我们只能到市政府，省政府。信访案件3：F镇田村的田三旺和邻居发生土地纠纷。从正月开始向村里反映没解决，从2月开始找镇政府一直到现在也没解决，乡里说找法院，到法院，法院的说农村土地纠纷是乡里的事，跑上跑下跑了几个月，现在不知找哪里才能解决，现在就要耕种了，马上插秧。如果还不解决肯定会打架的，再说也会耽误耕种，请求政府帮忙解决。显然，以上信访性质不是以维护个人权益为目标的“维权型上访”类型，而属于“治理型上访”。根据杨华等人的研究，维权型上访的主要内容是针对基层政权组织对农民个体或公共权益侵害的事项，比如乡村干部的贪污腐败、乱收费，征地拆迁补偿不合理等问题。治理型上访则是指由于农村治理缺位，农民通过上级政府施压的方式要求乡村组织，尤其是村级组织履行治理责任的上访，以满足村民的公共治理需求。[16]治理型上访的主要内容是诸如水利灌溉、民事纠纷等事关生活和生产的公共性问题。也就是说，与以表达和维护自身权益为目标的维权型上访不同，治理型上访的主要目的是实现村民个体难以解决的公共品供给问题。我们在D县信访局调查发现，近年来，治理型上访在该县呈明显的上升趋势，仅2012年7—8月份期间群众来信来访的信件就达29起，其中集体访5起。以上3起信访案件大致可以说明农民信访的对治理问题的诉求。这3起治理型信访案件也较为典型地反映了懒政与基层日常性治理缺失的现象。其逻辑是，村民首先向基层干部诉求，基层干部则将诉求推给其他部门，通常的解决方法是“你们去找法院解决”，就像信访案件3中的当事人所说的那样。但对于法院而言，这类民事纠纷的案件太小，无需动用法律的方式处理。再说，法院的承受力有限，如果全县农民的矛盾纠纷涌向法院，那么法院仅仅处理这类矛盾就会超负荷运转，更不用说应对其他的司法案件。所以，对于法院而言，他们希望这类矛盾纠纷由基层政府去处理。对于矛盾纠纷的当事人来说，他们也希望纠纷能在乡村干部那里得到解决，因为基层干部可以在现场就把问题调解好，而去法院不仅要走漫长的司法程序，而且还需要支付司法费用，无论是在时间还是金钱上都需耗费成本。然而，从县域治理实践看，基层干部似乎没有“心思”去关注民众的这些“小事”，大部分普通公务员是一种“多一事不如少一事”和“能推就推、能拖就拖”的懒政心态。而那些职业认同度高、工作积极性强的领导干部所有的“心思”在应对“招商引资”、“城镇化建设”、“工业园区建设”等易突显政绩的“大事”，也无心顾及普通民众的“小事”。但对于普通民众而言，“小事”与其日常生活密切相关，于政府而言的“小事”，对普通民众来说则是“大事”。因为除以上信访案件外，我们调查发现治理型信访的内容与普通民众日常生活息息相关，大多是诸如停水断电、水管破裂、路灯不亮、水费和电价过高等民众生活问题；环境污染、生活垃圾、小区和街道卫生，以及噪音污染等公共环境问题；春运乱涨价、三轮车和的士司机宰客、乘车无票、交通安全、交通秩序、修桥修路等公共交通问题；药品安全、食品安全问题、未成年人上网、电视虚假广告、地下六合彩和赌博机泛滥等社会问题。这些治理事项在政府职能部门看来也许是“小事”，但在民众眼里却是需要迫切解决的“大事”。民众对基层政府的信任往往是在小事的解决中形成的。如果基层政府能够有效地回应和解决民众日常生活中的“小事”，就能使民众感受到政府的温暖和公正，从而形成政府公信力。然而，如果基层干部处于懒政状态，那么就会导致日常性治理的缺失。换言之，如果“小事”长期得不到解决，那些对基层政府感到绝望的民众便通过闹、喝农药、自焚等非理性方式，将“小事”转为“大事”，以引起上级政府和相关部门的关注、重视和解决。最终会导致基层治理形成了“小闹小解决、大闹大解决、不闹不解决”的基层秩序怪圈。因此，懒政所引发的基层日常性治理的缺失，会使“小事”变“大事”，导致基层社会不稳定，最终影响基层社会秩序。六、结语文章通过质性研究的方法较为细致地呈现了基层公务员的收入结构，尤其是扑朔迷离的隐性收入，说明了公务员的懒政及其后果。如果说地方官员的懒政可能会影响地方社会经济发展，那么基层普通公务员的懒政则会导致日常性治理的缺失，影响基层日常秩序。因此，如何在整风肃纪的同时又发挥好普通公务员的积极性，促进官僚体制的有效运转又是一个值得广泛讨论和研究的问题。比如，针对普通公务员懒政问题，可以引入工作考评机制和与此相对应的差异化绩效工资激励机制，破除目前“干与不干一个样”的均等化激励机制。以县域中心工作（如目前的扶贫攻坚工作）为例，可以围绕中心工作的落实情况进行考评，考评结果与差异性的绩效奖励机制挂钩，同时作为干部普升的主要依据。此外，在拓展晋升渠道的同时也要将工作能力、工作绩效和基层工作经历作为县域公务员晋升的重要依据，扭转“会做事的不如会做人的”、“做实事的不如善汇报的”、“干得好不如生得好”等歪风邪气。比如，如果连续3年考评位列前3名的基层领导或普通干部必须得到重用或提拔，那么公务员的工作积极性可能会大大提高，做实事的氛围也会浓厚。最后要继续规范财务和审计制度以治理红包问题。比如严格实行公务卡转帐制度，杜绝部门现金支出，推行公务消费平台制度，使公务支出公开化、透明化，同时严厉查处做假帐、虚开发票等套取公共财政资金的违规行为。注释：①基层公务员的基本收入构成中虽然也有下乡费、各种奖项收入等，但这块收入不是很固定。②D县访谈资料，2014年8月10号。③5个工作日加2个周末，白天加晚上。④访谈笔记，gouzhuren201308。参考文献：［1］Michel Crozier，The Bureaucratic Phenomenon.Chicago：University of Chicago 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