北京大学特色小镇班之区域开发项目向何处去？

中国城市建设投融资体系向社会资本开放，从上世纪90年代初期开始起步，早期的投融资体制实际上是以政府投资为核心。由国家计委所主导制定的基本建设程序，是比较有代表性的管理制度，且至今仍旧在实施。基本建设程序规定了政府投资和财政支持的几种形式，其中包括投资补助贴息、资本金出资和直投。上世纪90年代前后，房子的商品属性中间被确立，房地产市场开始逐步形成和发展壮大。房地产开发也成为了地方政府大规模修建基础设施的融资渠道之一。90年代中期，以房地产换基础设施的模式——大盘模式开始出现。其主要表现形式是，地方政府以协议出让的方式将大规模的土地出让给房地产开发商。房地产开发商在建房子的过程中，同时配建市政道路管网，学校医院等基础设施和公共服务设施。大盘模式是规模城市建设早期出现的特色现象。其操盘手法和理念与现今的区域综合开发有十分相似的地方，早期的大型房地产开发商将自己定位为城市运营商也源于此。该模式一直持续到90年代末期。随着土地的不断升值，2002年新的《土地管理法》的出台，要求经营性的用地必须要招拍挂，2004年“8·31”大限之后，土地一级市场和二级市场彻底分离。基于此，地方政府不能再用大盘模式换基础设施。按照国土部门“净地熟地出让”要求，地必须要完成周边的开发建设才能出让。一级开发分出后，土地一级市场开始形成，一部分基础设施建设企业、房地产企业等开始转型进入了一级开发领域，以一级开发为内核，向前延伸至区域功能的策划和城乡规划的制定，向后延伸至二级地产开发、产业的导入和运营，逐渐形成了如今看到的区域综合开发模式架子。区域综合开发模式的出现，满足了企业转型的需求和地方政府的发展区域的诉求。站在政府角度，引入投资企业，一借助了企业的投资能力;二借用了企业的组织管理能力;三借助了企业的招商能力。并以此模式为基础构建了区域发展的信用。大型投资企业专业化运作整体区域的开发，使得每块土地在出让的时候都能够具备一个良好的配套条件，使得土地能够获得应有的价值，也建立了市场对这个区域规划落实的长期信心。经过探索之后，这种概念越来越热，并成为政府发展区域和城市竞争的重要手段之一。2008年张五常出版的《中国的经济制度》一书中，基于他多年以来对中国经济发展的观察和研究，把中国的经济发展的重要动力源之一定义为县域竞争。2007年《城乡规划法》颁布以后，城市的规划管理愈加规范，城市化的战略进程由于自上而下的土地规划指标分配和财政资源分配模式，逐渐使我国地级城市成为了区域竞争的真正载体。而建立在区域综合开发基础上的城市运营和招商，就是城市竞争的重要手段之一。区域综合开发被PPP模式划出界限，最受伤的无疑是那些将城市运营商作为自身发展定位的大型城市开发投资企业。这一规定看似突然，但在大力推广PPP模式的这几年中，有着浓厚中国特色的区域综合开发项目与味道十足的舶来品——PPP之间的种种矛盾，其实早显端倪。10号文中大部分内容，实际上是对过去一系列规范PPP模式运作文件的系统化汇总，并提出了更严苛的标准。关于“基金预算不得用于支付运营补贴”这一条，与地方政府绕开财承管理的做法有关系。按照财承管理的规定，由于地方政府用于PPP的支出“不得超过一般公共预算支出的10%”，导致地方采用PPP模式为项目融资的能力有限，因此有不少地方在财承指标空间不足后，为了绕开上述限制，在PPP项目的财承方案中，简单敷衍的写了用基金预算收入支付，而这样持续发展下去，财承的目的就会落空，因此针对这一现象进行规范并不令人意外。在10号文发出之初，有诸多业界人士认为特定区域内自求平衡为主、以土地出让收入作为主要支付来源的区域开发项目应当是例外，亦或是被误伤了。后来证实并非如此，10号文并没有任何行文上的疏漏。其本意确实包含了不再将区域综合开发项目纳入PPP范畴管理。区域综合开发指的是针对相对成片的较大规模(通常在5平方公里以上)区域的整体投资开发工作。它包含了整个区域从战略定位策划、城乡规划编制、土地一级开发、基础设施和公共服务设施建设、土地出让和产业导入以及运营管理的全过程。站在在地方政府的角度上，这被称为城市经营;从事区域综合开发投资、部分参与或全过程都参与的企业，则被定位为城市运营商。单纯从10号文规范PPP模式的角度看，可能难以理解为何要让区域综合开发项目出局。但与之前发布的土地出让收支管理、地方政府专项债及土储专项债等相关文件联系在一起，就不难看出，财政部门正在致力于建立一套以地方政府债券为主渠道、PPP模式为辅助补充的新投融资体制。10号文新规之后，PPP模式的应用领域大幅萎缩，基本又回到了2000年至2010年之间的特许经营时代。从这个视角来看，为土储债让路，无疑是区域开发项目出局PPP的重要原因之一。而区域综合开发作为一种具有中国特色城市开发投资项目，与舶来品特征明显的PPP模式之间，在理念和管理模式上也早有冲突。

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